행정학과 경영학을 배웠지만, 우리는 정작 ‘기관’을 배우지 못했다

우리는 삶의 많은 시간을 기관 안에서 보낸다. 정부와 지방자치단체에서 일하고, 공공기관과 대학, 학교, 병원, 연구기관, 협회와 재단, 기업에서 일한다. 그곳에는 기관장이 있고 조직이 있으며, 사람이 일하고 돈이 쓰인다. 규정을 만들고, 사람을 채용하고, 조직을 바꾸고, 예산을 편성하며, 계약을 체결하고 사업을 추진한다. 그런데 정작 우리는 하나의 기관이 어떤 원리와 질서에 의해 움직여야 하는지를 체계적으로 배운 적이 거의 없다.

행정학은 주로 정부와 행정을 설명해 왔고, 경영학은 기업과 경영을 다루어 왔다. 법학은 법과 권리·의무, 권한과 절차를 설명한다. 그러나 현실의 기관에서는 이 모든 것이 동시에 만난다. 조직을 바꾸려면 권한을 살펴야 하고, 사람을 임명하려면 직위와 자격과 절차를 확인해야 한다. 사업을 시작하려면 목적과 기능, 예산과 계약을 함께 보아야 한다. 기관장의 리더십을 이야기하려면 먼저 그 기관장에게 무엇을 결정할 권한이 있는지를 물어야 한다. 『기관행정학』은 바로 이 비어 있던 영역에서 출발한다.

이 책을 관통하는 두 개의 핵심어는 Rule of Law와 Self-government, 법치와 자치이다.

우리는 법치를 흔히 ‘법대로 하는 것’이라고 배운다. 그러나 저자가 말하는 Rule of Law의 본질은 훨씬 깊다. 법치는 아래 사람에게 법과 규정을 지키라고 요구하는 원리가 아니다. 권력을 가진 사람까지 법 아래에 두는 원리이다. 기관장이 규정을 이용하여 구성원을 통제하는 것은 법치가 아니다. 기관장의 권한 그 자체가 법과 정관, 규정과 절차에 의해 만들어지고 제한될 때 비로소 법치가 시작된다. 그래서 이 책은 Rule of Law와 Rule by Law를 구별한다. 법이 권력을 통제하는 것과 권력이 법을 자신의 수단으로 사용하는 것은 전혀 다르기 때문이다.

그러나 모든 것을 법과 규정으로 정한다고 좋은 기관이 되는 것도 아니다. 규정이 많아질수록 사람은 판단하지 않고, 새로운 문제 앞에서 책임 있게 결정하기보다 상급자의 지시를 기다릴 수 있다. 전문성과 창의성이 필요한 영역까지 규정으로 대신하려 하면 기관은 살아 있는 조직이 아니라 거대한 절차가 된다. 그래서 법치와 함께 필요한 것이 자치이다.

이 책에서 말하는 자치는 마음대로 한다는 뜻이 아니다. Self-government는 스스로 결정하고, 스스로 책임지며, 스스로를 통제할 수 있는 능력이다. 법이 모든 것을 대신하지 않는 공간에서 기관과 구성원이 자신의 목적과 전문성에 따라 판단하고 그 결과를 책임지는 것이다. 법치 없는 자치는 자의가 되기 쉽고, 자치 없는 법치는 규정주의와 관료주의로 굳어지기 쉽다. 결국 좋은 기관을 만드는 핵심은 법치냐 자치냐를 선택하는 데 있지 않다. 어디까지 법과 규정으로 정하고 어디부터 책임 있는 판단에 맡길 것인가, 그 경계를 제대로 설계하는 데 있다.

『기관행정학』은 특히 기관장을 위한 책이다. 그러나 기관장에게 더 많은 권한을 행사하는 방법을 알려주는 책은 아니다. 오히려 정반대이다. 기관장은 기관의 주인이 아니며, 기관의 권한과 사람과 자원을 일정한 기간 맡아 운영하는 사람이라는 사실을 끊임없이 환기한다. 높은 직위는 더 많은 특권을 누리는 자리가 아니다. 더 큰 권한을 행사하는 만큼 더 높은 역량과 더 무거운 책임, 더 높은 윤리의식과 더 깊은 봉사의 자세가 요구되는 자리이다. 기관장에게 가장 중요한 능력 가운데 하나는 자신이 무엇을 할 수 있는지를 아는 것만큼이나 무엇을 해서는 안 되는지를 아는 것이다.

동시에 이 책은 기관에서 일하는 사무직을 다시 바라보게 하는 책이다. 사무직은 공문서를 만들고 기관장의 지시를 처리하는 보조 인력이 아니다. 법과 정관, 규정을 이해하고, 조직과 직위를 설계하며, 사람과 일을 연결하고, 예산과 계약을 관리하고, 이사회와 위원회를 운영하며, 기관의 정보와 기록을 다음 세대로 이어주는 사람들이다. 기관장이 바뀌어도 기관이 계속 움직일 수 있도록 제도와 기억을 유지하는 사람들이다. 그런 의미에서 사무직은 기관행정의 전문직이다. 『기관행정학』은 그동안 제대로 이름 붙여지지 않았던 이 전문성을 복원한다.

책은 이러한 문제의식을 추상적인 원리에 머물게 하지 않는다. 정관과 규정, 조직과 사무분장, 권능과 권한, 위임과 전결, 이사회와 위원회, 기관장과 전문 사무조직, 내부통제와 감사에서 시작하여 인사, 예산·회계·계약·재산, 성과관리, 조직학습과 변화관리까지 하나의 연결된 질서로 살펴본다. 기관의 돈은 누구의 것인지, 성과란 무엇인지, 기관은 어떻게 배우고 변화하는지, 사람이 바뀌어도 어떻게 기억을 남기는지, 예상하지 못한 위기 속에서도 어떻게 핵심 기능을 지속할 것인지까지 질문을 확장한다.

그리고 책의 마지막에는 더욱 근본적인 질문이 남는다.

좋은 기관이란 무엇인가.

좋은 기관은 강력한 기관장이 모든 것을 결정하는 기관이 아니다. 규정이 많아 누구도 잘못하지 않는 기관도 아니다. 좋은 기관은 자신의 존재 목적을 잊지 않고, 권한의 근거와 한계를 알고, 사람의 전문성을 존중하며, 스스로 잘못을 발견하고 수정할 수 있는 기관이다. 사람이 떠나도 지식과 경험이 남고, 기관장이 바뀌어도 모든 것이 원점으로 돌아가지 않으며, 위기가 와도 핵심 기능을 이어갈 수 있어야 한다. 외부가 일일이 감시하지 않아도 스스로를 통제하고, 실패에서 배우며, 환경의 변화에 맞추어 자신의 제도를 고쳐 나갈 수 있어야 한다.

그래서 『기관행정학』은 단순한 기관운영 실무서가 아니다. 조직관리 기법을 모아놓은 경영서도 아니고, 법과 규정을 설명하는 법률서도 아니다. 이 책은 기관이라는 존재를 하나의 법적·제도적·행정적 질서로 다시 바라보자는 제안이다. 행정학의 공공성과 책임, 경영학의 성과와 조직운영, 법학의 권한과 법치를 ‘기관’이라는 현실의 공간에서 다시 연결한다.

행정학과 경영학을 배웠지만 기관은 배우지 못했다는 저자의 경험에서 시작된 질문은 마침내 하나의 새로운 학문적 제안으로 이어진다.

법치는 자의를 막고, 자치는 기관을 살아 움직이게 한다.

좋은 기관은 좋은 사람에게 의존하지 않는다.

사람이 바뀌어도 스스로를 다스리고, 배우고, 지속될 수 있는 질서를 만든다.

『기관행정학』은 좋은 정부와 좋은 기업을 넘어, 이제 우리에게 ‘좋은 기관은 어떻게 만들어지는가’를 묻는 책이다.