대한민국은 어떻게 ‘국가’가 되었나?

허허벌판에 국가를 세운 제헌국회 2년의 기록

 

첫 번째 국회에서 읽는 한국의 토대와 정치 제도 형성

국호도, 국기도, 농지개혁도 여기서 시작됐다

 

“건국 초기에 있어 다 같이 국사에 심혈을 기울이던 200 선량들!” 1950년 6월, 2년의 임기를 마친 제헌국회의 폐회를 전한 신문 기사는 초대 국회의원들을 이렇게 불렀다. 강원택 서울대학교 정치외교학부 교수의 『국가의 탄생』(21세기북스 발행)은 1948년 5월 31일 개원하여 2년간 활동한 대한민국 제헌국회를 입체적으로 다룬 책이다. 그동안 제헌국회는 ‘헌법 제정’에만 관심이 집중되었으나, 이 책은 정부·국군·법원조직법부터 지방자치법, 농지개혁법 등 신생국의 골격을 세운 입법 전반과 정체성 논쟁을 폭넓게 다루며 이들의 역할을 새롭게 평가한다.

 

저자는 제헌국회의 의미를 ‘국가 건설(state building)’과 ‘의회정치의 출발’이라는 두 가지 관점에서 읽어낸다. 식민 유산과 분단이라는 허허벌판 위에서 국가가 기능할 제도적 토대를 놓고, 국민의 대표들이 행정부를 견제한 최초의 경험에 주목한 것이다. 이는 단순한 과거의 역사가 아니라 오늘날 한국 정치의 구조와 행태를 이해하는 결정적 단서가 된다. 저자가 제헌국회 의원들을 ‘건국의 아버지들(Founding Fathers)’이라 부르며 재평가를 제안하는 이유가 여기에 있다.

 

나아가 이 책은 국회법, 교섭단체, 예산 심의 등 현대 의회제도의 시작과 대통령-국회의 관계 형성을 심도 있게 짚어내며 ‘의회’로서의 제헌국회에 방점을 찍는다. 특히 방대한 국회 회의록과 당시 신문 기사를 풍부하게 인용하여 치열했던 논쟁과 타협의 현장을 생생하게 되살려냈다. 학술적 엄밀함과 읽는 재미를 두루 갖추어, 한국 민주주의가 어떤 기원 위에서 출발했는지 비춰 보는 완벽한 거울이 되어줄 것이다.

[목 차]

책을 내면서

 

제1장. 제헌국회를 어떻게 바라볼 것인가?

 

I. 국가 제도 건설

1. 분단과 국가 건설

2. 국가 건설의 요건

II. 의회정치의 기원

1. 제헌국회 이전의 의회정치

2. 의회의 기능

 

제2장. 국가 건설

 

I. 헌법 제정

1. 제헌국회의 개원

2. 헌법기초위원회

3. 본회의 심의

II. 정부 구성

1. 정부조직법

2. 정부 구성

3. 사법 조항과 법원조직법

4. 국군조직법

III. 일체감

1. 국호의 결정

2. 국기, 국가, 국경일, 연호

(1) 국기와 국가

(2) 국경일과 연호

3. 인민과 국민

IV. 참여와 정통성

1. 제헌국회 선거

(1) 보통선거법 제정

(2) 5·10 선거

2. 국회의원선거법 제정

(1) 선거구의 크기와 당선자 결정 방식

(2) 피선거권 제약

(3) 특별선거구

(4) 선거운동

(5) 동점자 처리, 지역 연고

(6) 선거법 재의

3. 정치적 평등, 남녀평등

V. 경제와 분배

1. 경제조항

2. 농지개혁

 

제3장. 의회정치

 

I. 제헌국회의 구성

II. 정당정치

III. 의회정치

1. 단원제와 양원제

2. 국회법 제정

3. 교섭단체

4. 예산안 심의

5. 국정감사

IV. 대통령과 국회

1. 대통령의 거부권 행사

2. 반민특위

3. 내각제 개헌 논란

4. 평가

 

제4장. 결론: 제헌국회의 역사적 의미

 

부록 | 제헌국회 의원 명단

참고문헌

미주

[본 문]

이에 비해 남쪽의 대한민국은 국가 건설 과정에서 어려움이 컸다. 안보상 위협이 되는 적대적 공산국가와의 대치, 공업이 집중된 북한 경제와의 단절, 해방 이후 환국한 인구와 월남민으로 인한 인구의 급증 등이 모두 초기 국가 건설을 어렵게 하는 요인이었다. 또한, 분단으로 인한 일체감(identity)이나 정통성과 관련된 남북 간의 정치 갈등 역시 국가 건설에 어려움을 더했다(Kim 2009: 133). 이처럼 신생국 대한민국은 국가 경계, 국가 기관, 체제에 대한 무조건적 정당성의 결여, 불충분한 사회 통합(cohesion), 국가의 근본 이슈에 대한 합의의 부재(Kim 2009: 123-124) 등으로 인해 고충을 겪고 있었다. 대한민국은 새로운 국가 수립에 대한 국민의 기대감이나 요구는 높았지만, 국가 역량은 대단히 미흡한(Kim 2009: 124) ‘취약 국가’(이택선 2020)였다.

_ p.21

 

행정부 각료의 명단을 보면 한민당 출신이 눈에 많이 띈다. 김도연, 민희식, 전진한, 이인, 장택상, 윤치영, 허정 등이 한민당계 인사들이었다. 그러나 실제로는 윤치영은 한민당을 탈당했고 김도연은 이 대통령과의 개인적인 친분으로 입각했다. 전진한, 민희식 등은 한민당의 비정통파였고 허정은 이승만의 추종자로 알려져 있었다. 또한, 이인과 장택상도 이미 한민당과 관계를 끊어 사실상 관련이 없는 상태였다(심지연 1987: 198). 외형상 한민당계가 여러 명 입각한 것처럼 보여도 실상은 한민당이 철저하게 배제된 것이었다. 한편, 국무총리를 원했던 김성수에게 이승만은 재무장관직을 권했지만, 김성수는 이를 거절했다.

_ p.126

 

농지개혁법은 1950년 2월에야 최종 확정되었지만, 대한민국 정부 수립 이전인 헌법 제정 과정에서 이미 농지는 농민에게 분배한다는 헌법 규정이 만들어졌다. 또 1948년 9월 30일 이승만 대통령의 국회 시정연설에서도 농지개혁에 대한 강한 의지가 표출되었다. 국회에서 농지개혁법안에 대한 논의를 시작한 것이 1949년 3월 10일이었고, 첫 법안을 통과시킨 것이 1949년 4월 27일이었다. 그런 점에서 볼 때 당시 사회적으로 농지개혁을 당연한 것으로 예상하고 있었다. 이 때문에 농촌에서는 지주와 소작인 간의 농지 매매가 이미 이뤄지고 있었고, 정부에서도 상당한 실무 준비를 하고 있었을 것이다.

_ p.281

 

30인 이상으로 교섭단체를 구성하자는 주장은 소수파 의사 반영, 그리고 정당정치의 미약함이라는 현실적 이유, 그리고 충분한 토의 시간을 보장받아 전문적 지식을 발표할 수 있게 해야 한다는 주장에 부딪혀 좌절되었다. […] 교섭단체 구성원을 20인 이상, 30인 이상 두 개의 안을 놓고 표결한 결과 재석 133, 가 67, 부 37로 20인으로 결정되었다. 그 후 “단체교섭회는 각 단체의 소속 의원수의 비율에 의하여 발언권을 지명하여 의장에게 발언을 통지할 수 있다”는 조항을 두고 논란이 일었는데, 결국 원안 그대로 통과되었다.

_ p.337-338

 

2년이라는 짧은 임기와 시간의 촉박함, 안보의 불안정이 계속된 상황, 경제적으로 어려운 환경, 처음 겪어야 했던 미지의 영역 등 제헌국회를 둘러싼 여러 조건을 감안할 때, 이들은 ‘혁혁한 노력’ 그리고 ‘상당한 성과’를 거두었다는 평가를 받아야 할 것이다. 이 책의 서두에서 인용한 글처럼, 제헌국회 의원들은 허허벌판, 황무지에 들어가 그 땅을 갈고 개척하는 일을 해야 했다. 제헌국회는 “황무지에 나라를 만드는”(한국정신문화연구원 2004: 178), 곧 국가 건설의 시대적 사명을 부여받았고, 어려운 환경에서도 신생 독립국 대한민국이 국가로서 기능할 수 있는 토대를 마련했다.

_ p.438