법조문의 행간을 읽으면 도시의 미래가 보인다

국토연구원 30년 전문가가 밝히는 도시계획의 모든 것

 

우리가 매일 머무는 집, 출퇴근하는 도로, 무심코 걷는 공원은 모두 누군가의 정교한 ‘도시계획’ 아래 탄생했다. 이처럼 도시계획은 우리의 삶과 재산권에 가장 직결된 영역이지만, 정작 ｢국토의계획및이용에관한법률｣이라는 거대한 벽과 난해한 법률 용어 앞에 많은 이들이 좌절하곤 한다.

대한민국 도시계획의 근간이 되는 ｢국토계획법｣ 제정 작업에 직접 참여했던 김상조 전 국토연구원 도시연구본부장이 수십 년간의 현장 내공을 담아 신간 『나쁜 도시계획은 없다』를 선보인다. 저자는 무작정 법조문을 외우는 방식에서 벗어나, 제도가 탄생한 역사적 배경과 취지를 이해하면 복잡한 규정들이 퍼즐처럼 자연스럽게 맞물린다고 설명한다.

이 책은 단순히 법조문을 나열하는 해설서가 아니다. 저자는 제도 역시 사람과 같아서 탄생하고 성장하며, 비난받고 사라지는 유기체라고 말한다.

특히 저자는 개발행위를 단순히 토지의 형태를 바꾸는 행위를 넘어 ‘도시공간을 조성하는 거룩한 행위’로 정의하며 ‘디테일이 예뻐야 도시가 아름답다’는 지론을 펼친다. 나아가 난개발을 방지하기 위해 도입된 기반시설부담구역과 성장관리계획이 현실의 민원과 정치적 표심 앞에서 어떻게 흔들리고 기능이 약화되었는지 날카롭게 짚어낸다.

책의 후반부에서 저자는 인구 감소와 소규모 다품종 개발 시대로 접어든 대한민국의 미래 도시정책을 향해 대담한 패러다임 전환을 제안한다. 기준만 통과하면 허가해 주는 소극적 행정에서 벗어나, 지역 경제와 환경적 실효성을 치열하게 토론하고 심의하는 시대가 와야 국토의 황폐화를 막을 수 있다는 조언이다.

[목 차]

들어가며 3

 

제1장 | 도시와 도시계획 이야기 11

1. 도시계획 이야기 12

2. 우리나라의 도시계획 이야기 22

 

제2장 | 도시계획체계 33

1. 국토와 도시의 공간계획 체계 34

2. 광역도시계획 37

3. 도시·군기본계획 64

4. 도시·군관리계획 110

5. 지구단위계획 127

6. 계획을 돌아보며 148

 

제3장 | 용도지역규제와 건축 제한 151

1. 용도지역 152

2. 용도지구 170

3. 용도구역 180

4. 용도지역 등을 돌아보며 183

 

제4장 | 개발행위허가와 심의 189

1. 개발행위허가와 심의 190

2. 기반시설연동제(Concurrency) 195

3. 성장관리계획 200

4. 개발행위허가를 돌아보며 204

[본 문]

도시계획은 개인 혹은 단체가 도시의 토지를 이용하거나 개발행위를 할 때 적절하게 규제하고, 그 도시가 추구하는 공간적 이상을 달성하는 수단이라는 것을 알게 된다. 그래서 도시계획의 목적은, 일차적으로는 초기 도시계획처럼 가장 원초적인 인간의 생존권 보장 및 환경을 보호하는 것이고, 이차적으로는 그 도시가 그림 그리고 있는 미래의 발전방향을 달성할 수 있도록 도시개발을 유도하고 관리하는 것에 있다. _18쪽 제1장 도시와 도시계획 이야기

 

이웃한 지자체와 공동으로 무엇인가를 추진하는 것은 쉽지 않다. 관심사가 다르고 이해관계가 얽히다 보면 갈등이 첨예하게 대립하기 때문이다. 광역도시계획이란 제도가 출범한 지 30년이 넘었지만, 수립 사례가 많지 않고 계획권역을 설정하는 것조차 어렵다는 것이 그 증거다. 최초 개발제한구역 조정을 위한 6개 광역권은 거의 강제적으로 수립하다시피 하였다. 그 후 청주권 광역도시계획(2001.12)과 대전광역도시계획(2005.01)이 수립되었으며, 행정중심복합도시 광역도시계획(2007.06)을 수립하기에 이른다. 2024년 말 기준 전국에 걸쳐 14개의 광역계획권에 광역도시계획이 수립되어 있다. _43~44쪽 제2장 도시계획체계

 

이제 정리를 하자면, 도시기본계획 수립의 목적과 의의는 그 도시가 장래 무엇을 먹고 어떻게 살 것인지 지속가능한 발전방향을 제시하고, 장기적으로 그 도시가 공간적으로 어떻게 관리되고 개발될 것인지를 정하는 구조적 틀을 제시하는 것에 있다(도시기본계획 수립지침 1-2-1).

그 공간적 틀이라는 것은 첫째, 도시 내 개발가능한 토지와 불가능한 토지의 기준을 정하고, 경사지, 습지, 수변구역 등 토지특성별로 어떻게 관리할 것인지, 용도지역별로 어떤 문제가 있고 어떻게 관리할 것인지 등을 제시해야 한다. 이것이 도시기본계획의 도시 공간관리 기능이고, 차후 개인이나 단체의 개발행위허가 기준으로 작용한다. 둘째, 도시를 발전시키기 위해 구상 중인, 전략적인 개발사업들이—주택건설사업, 산단조성사업, 관광단지개발사업 등—어느 지역에 어떤 용도로, 어느 정도로, 언제 개발이 가능한지 명확한 가이드를 제시해야 한다. 이것이 도시기본계획의 도시개발을 유도하는 기능이다. _66쪽 제2장 도시계획체계

 

지구단위계획을 단순히 건축의 영역으로만 볼 수 없는 것은, 건축물뿐만 아니라 하나의 블록, 블록을 넘어서 상당한 면적의 토지를 대상으로 하기 때문이다. 즉, 건축물과 상당한 건축 외부환경, 나가서 도시계획의 영역까지 설계하기 때문에 건축의 영역만은 아니라고 주장한다. 그렇다고 온전히 도시계획의 영역이냐는 또 아니라고 생각한다. 왜냐하면, 건축의 구조나 형태, 색채, 대지와의 관계 등 건축의 영역도 상당 부분은 알아야 하기 때문이다. 도시설계를 전문으로 하는 전문가들은 하나의 예술적 영역으로도 생각한다. 토지와 연계된 건축물의 구조를 하나의 아름다운 작품으로 생각하고 설계를 하는 사람도 있기 때문이다. 엄밀히 계획이 아니라 설계라고 주장하는 설계가는 대상 토지를 앞에 놓고 가장 이상적인 형태의 모습을 상상하며 계획이 아닌 그림을 그릴 것이다. 건축물의 형태와 구조, 색채, 그리고 이러한 건축물들이 군집하였을 때의 모습, 그리고 대상 토지와의 관계를 모두 고려할 것이다. _128쪽 제2장 도시계획체계

 

관리지역이 문제가 되자 당국은 이 용도지역을 세 개로 세분하게 하였다. 계획관리지역, 생산관리지역, 보전관리지역이다. 명칭은 생산관리지역, 보전관리지역이지만 이 토지들이 농업이나 환경적으로 엄청 민감하거나 보전해야 할 정도의 가치가 있는 것은 아니다. 그런 토지들은 이미 농림지역이나 자연환경보전지역으로 지정되어 관리되고 있다. 다만 국토 전체의 27%나 되는 토지를 그냥 풀어놓자니 부담스러운 것이다. 우리나라 국민의 90%가 모여 사는 시가화지역도 4%에 불과한데 그 6배에 달하는 토지가 그냥 특별한 규제 없이 개발이 가능하다? 그래서 토지적성평가라는 것을 통해 3개의 용도지역으로 구분하고, 단기간 내 개발할 필요가 있는 토지는 계획관리지역, 중장기적으로 개발할 필요가 있는 토지는 생산관리지역이나 보전관리지역으로 지정하게 하였다. _159~160쪽 제3장 용도지역규제와 건축 제한

 

복합용도지구는 ｢국토계획법｣ 제정 이후인 2018년에 신설된 제도이다. 우리나라의 용도지역이 다른 용도에 너무 배타적이어서, 최근의 다양한 여건 변화를 수용하지 못하고 있다는 주장이 제법 있었다. 즉, 주거와 상업·업무기능, 주거와 산업기능 혹은 산업기능과 상업·업무, 관광과 의료 등 여러 가지 기능이 서로 복합적 개발이 필요한데도 할 수 없다는 이야기이다. 그래서 복합용도지구라는 것이 필요하다는 것인데 약간의 의구심이 든다. 왜냐하면 이미 주거지역에 준주거지역이 있고, 공업지역에는 준공업지역이 있다. 또 상업지역에서는 온갖 용도가 다 허용된다. 싱가포르의 화이트존(White Zone)에서 아이디어를 얻어 만들었다. 용도지역의 규제를 뛰어넘어 완화 범위를 정할 수 있도록 하고 있다. 그런데 이 정도면 용도지역에다 복합용도지역이라고 하나 만들어 준주거지역이나 준공업지역과 통합해야 하지 않나라는 의구심이 드는 것이다. 싱가포르의 제도 역시 용도지역에서 다루고 있다. 용도지역보다 위계가 낮은 용도지구가 할 정도의 내용이 아니라는 의견이 많다. 거기에다 2024년 용도구역 안에 유사한 기능의 복합용도구역이라는 제도를 또 신설하였다. _177~178쪽 제3장 용도지역규제와 건축 제한

 

기반시설부담구역을 한마디로 정의하면, 도시지역외 지역에 개별적으로 개발하고 싶다면, 필요한 개발의 용량에 맞는 기반시설을 직접 설치하거나 설치에 필요한 비용을 부담하라는 것이다.

앞서 잠깐 언급하였지만, 주민들이 모여 살라고 인정한 지역에서 기반시설을 공급해야 하는 책임은 공공에게 있다. 즉, 주거·상업·공업지역이 그렇고, 도시지역외 지역에도 취락지구나 개발진흥지구 등은 계획적으로 용도지역이 지정되었고, 그 용도지역에 맞는 기반시설이 설치되어 있어야 한다. 부족하다면 공공에서 공급해야 하는 것이다. 그러나 그 이외의 지역에서 개별적으로 입지한 개발에까지 공공이 따라가며 기반시설을 설치할 필요는 없는 것이다. 오히려 기반시설을 갖추고 개발하라고 강제할 책임이 있는 것이다. _197쪽 제4장 개발행위허가와 심의