대통령·비서실·국회·사법부·싱크탱크·노동조합·사용자 단체·대학교수·언론…

정책 결정 메커니즘에서 왜 시민은 배제되는가?

 

정책 수립 및 실행의 은밀한 이면을 ‘최초’로 해부하다

 

신광영(중앙대 명예교수)·주병기(공정거래위원장)·오연호(오마이뉴스 대표)·이탄희(변호사, 제21대 국회의원) 강력 추천!

 

2026년 6·3 전국동시지방선거는 윤석열 전 대통령의 불법 비상계엄, 뒤이은 탄핵과 파면 이후에 치러지는 첫 대형 선거라는 점에서 매우 중요하고 의미가 깊다. 그러나 이번 선거에서 많은 이가 간과하는 부분이 있으니 바로 ‘정책’이다. 지방선거는 지역의 일꾼을 뽑는 선거다. 그럼에도 각 후보의 공약과 정책은 무관심 속에 묻히고, 그 자리를 여전한 지역 구도와 세(勢) 대결이 차지하고 있다. 정책은 ‘기득권의 논리’가 아니라 ‘시민의 삶을 지키는 실질적인 무기’다. 하지만 한국의 기형적인 정치구조는 오랫동안 ‘정책 선거’를 좌초시켰다. 이념과 대결 중심의 정당 체제로 인해 정책은 뒷전으로 밀릴뿐더러, 어렵게 탄생한 정책조차 아쉽게도 실패를 거듭했다. 그 원인은 무엇이고, 어떻게 극복하거나 보완할 수 있을까? 이창곤 저자의 신간 《정책은 왜 실패하는가》는 바로 이러한 문제의식에서 출발했다.

오랫동안 《한겨레》 기자로 근무했던 저자는 복지를 중심으로 노동, 주거, 환경 등 사회 정책 이슈에 큰 관심을 쏟아 왔다. 각종 시민단체와 정부 위원회에 참여하면서 정책이 가져올 사회변화의 가능성을 확인하는 한편, 전문가와 시민사회의 합의안이 관료주의와 정무 권력의 폐쇄적 구조 안에서 무력화되는 과정을 지켜보았다. 이 책은 일반인이 접근하기 어려운 정책 결정과 실행의 메커니즘을 친절한 서술과 다양한 예시로 쉽게 설명한다. 또 정책 결정자와 관계자의 역할과 한계, 정책 이면의 ‘블랙박스’까지 낱낱이 해부한다. 탄탄한 이론적 토대와 밀도 있는 비판으로 정책 생태계를 분석하고 향후 대한민국과 이재명 정부가 나아가야 할 방향까지 모색하고 있는데, 그 핵심에는 ‘시민 참여’가 있다.

대한민국 정책 실패의 가장 큰 원인은 제안과 수립, 실행과 평가마다 ‘시민(주권자)’이 배제되기 때문이다. 그러므로 우리 삶을 바꿀 정책들의 결정권을 시민의 품으로 돌려주는 것이야말로 근본적인 해결책이다. 결국 정책의 주인공은 주권자인 시민이어야 한다. 그런 맥락에서 이 책은 정책 연구자뿐 아니라, 정치가 내 삶을 어떻게 바꿀 수 있을지 고민하는 시민이라면 반드시 읽어야 할 ‘정책 교양서’이자 개론과 각론을 고루 갖춘 ‘정책 입문서’다. 선거 전에는 후보의 정책을 판단하고 올바른 선택을 하는 데 탁월한 지침을 주고, 선거 후에는 당선자의 실천 여부를 감시하고 평가하는 토대가 될 것이다. 물론 선거와는 별개로, 대한민국이 ‘성공한 나라’를 넘어 ‘일상과 미래가 불안하지 않은 나라’가 되기를 꿈꾸는 이들이라면 곁에 두고 꾸준히 들여다봐야 할 책이다.

[목 차]

추천의 글

책을 펴내며

 

1장 정책의 정치학: 대한민국 정책 생태계의 오작동

01. 왜 정책에 주목해야 하나: 대한민국 정책 과정에 대한 근본적 질문

02. 문제 인식: 늦은 인식, 늦은 대응… 한국은 어떻게 저출산의 덫에 빠졌나?

03. 정책의 속성: 정책은 근본적으로 정치다

04. 정책 생태계 1: 폐쇄적인 정책 논의의 장, 조선업 난맥상을 키우다

05. 정책 생태계 2: 윤석열 행정부의 정책은 왜 길을 잃었나?

 

2장 무능한 정점 혹은 위대한 조율사: 최고 결정자의 일그러진 초상과 책임의 무게

06. 정책 결정자 대통령 1: 정책 성공과 실패의 가장 큰 변수, ‘최고 정책 결정자’

07. 정책 결정자 대통령 2: 한국 대통령, “정책 정당의 아들”일 수는 없는가?

08. 대통령 비서실 1: 정책 결정의 컨트롤 타워인가, 민의의 차단막인가

09. 대통령 비서실 2: 대통령실의 일방적 정책 결정이 문제인 진짜 이유

10. 경제 부처 1: 선출되지 않은 ‘곳간지기 권력’

11. 경제 부처 2: 왜 정부의 실패는 반복되는가?

12. 정당 1: 한국 정당은 왜 ‘정책 정당’이 되지 못할까?

13. 정당 2: 정당이 시민의 고통과 절박함에 응답하려면

14. 국회: 길 잃은 ‘정책 결정자 겸 정책 집행 감시자’

15. 사법부 1: 물음표 위에 놓인 대한민국의 ‘사법적 정책 결정’

16. 사법부 2: ‘사법적 정책 결정’의 빛과 그림자

17. 싱크탱크 1: 가장 다채로워야 할 ‘정책의 산실’

18. 싱크탱크 2: 대한민국 싱크탱크, ‘99년 체제’를 넘어 새 길로

 

3장 칼날 위에 선 시민사회 정책 행위자들: 책임, 역할, 그리고 변화의 모색

19. 시민단체 1: 시민 없는 시민운동을 넘어, ‘시민의 자리’로

20. 시민단체 2: 성찰과 모색으로 일구는 ‘연대의 힘’

21. 노동조합 1: 배제와 고립을 넘어 희망이 되려면

22. 노동조합 2: ‘정교한 돌팔매’와 ‘구경꾼의 호응’

23. 사용자 단체 1: ‘숨은 정책 행위자’ 자본의 힘

24. 사용자 단체 2: 권한과 영향력만큼 ‘책임’도 다하고 있는가?

25. 이익 집단 1: 의협, 대한민국 보건의료 정책의 ‘슈퍼 갑’

26. 이익 집단 2: 정책 결정이 사익 집단의 ‘포획’에서 벗어나려면

27. 대학교수 1: ‘사회 참여형 지식인’부터 ‘권력의 들러리’까지

28. 대학교수 2: ‘지식인 아닌 직업인’은 무엇으로 사는가

29. 언론 1: 고장 난 ‘민주주의의 신호등’

30. 언론 2: 비난과 냉소를 넘어 ‘도전의 공론장’으로

31. 시민(주권자) 1: 나라의 주인이 공론장 주도하는 그날을 기대하며

32. 시민(주권자) 2: 내란을 저지하고 역사를 새로 쓴 대한민국 주권자

 

4장 정책 생태계의 혁신과 뉴비전을 향하여

33. 혁신: 왜 정책 생태계의 혁신인가?

34. 국가 비전: ‘뉴비전 2045’

 

참고 문헌

[본 문]

1983년에는 출산율이 2.06명까지 낮아졌다. 수치상으로는 상당한 성과처럼 보였으나, 2.06이라는 숫자에는 위험한 신호가 숨어 있었다. 한 사회가 현재의 인구 규모를 유지하기 위한 최소한의 수치인 ‘인구 대체 수준(2.1명)’ 아래로 떨어진 것이다. 이는 이제는 산아 제한 정책을 멈춰야 한다는 경고등이었다. 그러나 당시 전두환 정부는 이를 알아채지 못하고 관성적인 정책을 이어갔다. _43쪽

 

2013년 고용 위기 지역 지정과 2016년 고용 위기 업종 선정 과정에서도 노동자와 노동조합은 대등한 협상 당사자가 아니었다. 이후 ‘조선산업 활력 제고 방안(2018)’, ‘K-조선 재도약 전략(2021)’ 등이 잇따라 발표됐지만, 하청 노동자들의 고단한 현실은 한 치도 변하지 않았다. 이는 조선업을 둘러싼 우리 사회의 ‘정책 생태계’가 얼마나 폐쇄적인지를 단적으로 보여준다. _66쪽

 

국민연금 개혁의 역사는 대통령 비서실의 권한이 ‘공공의 이익’이 아닌 대통령 지지율에 기반한 정무적 판단이나 ‘정권의 안위’를 위해 사용될 때 어떤 실패가 발생하는지를 보여준다. 정책적 본질이 윗선의 정치공학에 매몰될 때 개혁의 골든 타임은 사라지고, 그 유무형의 손실은 오롯이 시민들의 노후 불안으로 전가된다. 결국 비대한 비서실의 폐쇄적 의사결정 구조를 혁파하지 않는 한 제2, 제3의 연금 개혁 잔혹사는 반복될 수밖에 없다. _126쪽

 

대한민국의 정당은 정부와 관료 집단에 끌려다니기 일쑤다. 정책 주도권이 부재한 탓에 국정의 핵심 설계도는 정당이 아닌 대통령 비서실과 관료들의 손에서 그려지고, 정당은 그저 그 결과물을 추인하는 보조적 역할에 머물러 있다. 결국 정책 정당으로의 전환은 정당의 위상을 회복하는 문제를 넘어, 관료에 포획된 민주주의를 시민의 품으로 되돌려주는 일이다. _162쪽

 

국회는 정부의 동의 없이 예산 항목의 금액을 늘리거나 새 비목을 설치할 수 없기에, 실무를 쥔 정부가 동의해주지 않으면 심사는 공허해지고 협상은 지지부진해진다. 법정 시한 직전까지 지역구 예산을 하나라도 더 끼워 넣으려는 ‘쪽지 예산’ 관행과 비공식적인 ‘소소위’ 협상도 문제다. 이른바 ‘나눠 먹기식’ 배분이 끝날 때까지 전체 예산안 처리를 미루는 것이 관례가 되었다. _171쪽

 

(노동조합은) 고용 안전망 강화, 보편적 복지 확대, 그리고 시대적 과제인 노동 전환에 이르기까지 국가 정책의 전 과정에 목소리를 낸다. 노조는 조합원의 권익을 넘어 우리 사회 전체의 불평등을 해소하고 공공성을 공고히 하는 정책적 동반자이자 사회를 설계하는 정책 행위의 엄연한 주체다. _237쪽

 

의협 산하 의료정책 연구 등을 통해 입법 청원, 정책 제안, 대표자의 정계 진출 등 전방위적으로 정책 형성 과정에 개입해온 의협은 이제 단순한 전문가 단체를 넘어 강력한 ‘정치적 이익 집단’으로 기능하고 있다. 문제는 이들의 영향력이 커질수록 의료 정책의 공공성과 균형추가 무너지고 있다는 점이다. _268쪽

 

결국 정책 행위자로서 시민은 단순히 투표권을 행사하는 유권자에 머물지 않는다. 그들은 정책의 수혜자인 동시에 감시자이며, 국가 권력이 본령을 이탈할 때 이를 다시 제자리로 돌려놓는 강력한 동력이다. 시민은 더 이상 통치의 대상이 아니라 정치의 엄연한 주체다. _324쪽

 

대통령 중심의 권력 집중을 견제하고 정당의 역량을 키우는 것만큼이나 중요한 과제는 정책 결정 과정의 투명성을 확보하고 시민 참여를 실질적으로 제도화하는 일이다. 정책이 소수 권력자의 전유물이 아닌 시민이 직접 빚어낸 결과물이 될 때 비로소 민주주의는 생명력을 얻는다. 결국 정책 생태계의 혁신 없이는 민주주의의 지속 가능성도 담보할 수 없다. _340쪽

 

미래는 저절로 오는 것이 아니라, 우리가 오늘 내리는 선택과 결정이 빚어낸 결과물이다. 더 늦기 전에, 정말 더 늦기 전에 지구촌에 전쟁이 멈추고, 평화와 복지가 숨 쉬고, 무엇보다 자연과 인간이 공존하는 탈탄소 공동체를 향해 모든 정책 행위자가 손잡고 담대히 나아가길 바란다. 그것이야말로 이 시대가 우리에게 요구하는 정책 생태계 혁신의 최종 종착지이자 정치의 궁극적 지향이어야 하기 때문이다. _398쪽

“한국 정책 생태계를 입체적으로 드러내다”

정책은 언제나 우리 삶의 조건을 규정하지만, 그 정책이 누구에 의해, 어떤 힘의 관계 속에서 만들어지는지는 쉽게 보이지 않는다. 이 책은 바로 그 정책의 ‘블랙박스’를 집요하게 해부하며 한국 사회의 정책 생태계를 입체적으로 드러내고 있다. _신광영(중앙대학교 사회학과 명예교수)

 

“닫힌 정책의 블랙박스를 열고, 진정한 공동 번영의 길을 묻다”

정책의 실패는 정치의 실패이고, 민주주의의 실패는 국가의 실패로 이어진다. 이 책은 정책의 실패를 (목적 달성이란 측면의) 기능, 절차적 정당성과 분배 정의의 실패라는 세 가지 측면에서 추적하며 정책 실패를 피하기 위해 시민이 주도하는 숙의민주주의를 제안한다. _주병기(공정거래위원장)

 

“정책의 주권을 시민에게 돌려주는 ‘현장의 기록’”

이 책은 정책 결정자들에게는 매서운 회초리가 될 것이고, 시민들에게는 자신의 권리를 찾는 훌륭한 길잡이가 될 것입니다. 대한민국이 ‘성공한 나라’를 넘어 ‘불안하지 않은 시민’들의 나라가 되기를 꿈꾸는 모든 이들에게, 이 창의적이고도 도전적인 저작을 기꺼이 추천합니다. _오연호(오마이뉴스 대표이사)

 

“우리 삶을 지키는 좋은 정책은 어떻게 만들어지는가”

대한민국 정치의 구조를 바꿔서, ‘기득권의 논리’가 아닌 ‘내 삶을 지키는 실질적인 무기’가 되는 좋은 정책들이 쏟아져 나오기를 기대합니다. 정책 연구자들뿐만 아니라, 정치가 내 삶을 어떻게 바꿀 수 있을지 고민하는 모든 시민에게 일독을 강력히 권합니다. _이탄희(변호사, 제21대 국회의원)