머리말


이 책은 《한국행정학의 해석학적 거버넌스》로, 《한국행정학의 해석학적 이해》 발간 이후 그 내용을 공공행정, 정책분석, 거버넌스로 나누어 더욱 세부적으로 다룬 연구서의 하나이다. 한국행정학에 대한 해석학적 접근ㆍ현상학적 접근ㆍ비판이론적 접근ㆍ후기실증주의이론적 접근ㆍ포스트모던이론적 접근ㆍ정치경제학적 접근ㆍ국가론적 접근ㆍ문명론적 접근 등에 대한 한국행정학 연구시리즈로 출간한 내용을 더욱 심화시킨 것이다. 저자가 지난 50여 년간 행정학 교수로서 가르치면서 품어온 숙제를 정리한 책들의 하나이다. 한국행정학, 행정철학, 행정학 방법론, 행정이론 등을 교과목으로 대학의 학ㆍ석ㆍ박사 과정에서 가르치면서 그 난해한 내용을 보다 쉽고 명료하게 정리하여야 하겠다는 생각으로 오랜 기간 강의안을 바탕으로 원고를 써오던 것을 모아 이 책들을 펴내게 되었다. 이 책 집필과정에 특히 강신택 교수님께서 2019년에 저술하신 《한국행정학의 해석학적 접근》의 연구내용은 큰 도움이 되었다.

왜 지금 ‘해석적 거버넌스’인가 ?
21세기의 국가는 그 어느 때보다 강력한 능력을 갖추고 있다. 인공지능과 빅데이터, 초연결 네트워크는 사회 전반의 정보를 실시간으로 수집하고 분석할 수 있게 만들었으며, 정책 결정은 과거보다 훨씬 정교하고 신속해졌다. 그러나 역설적으로, 이러한 능력의 확대는 통치의 안정성과 정당성을 보장하지 않는다. 많은 국가에서 시민 불신이 증가하고, 정책은 반복적으로 갈등에 직면하며, 제도는 존재하지만 실제로는 작동하지 않는 경우가 빈번하게 나타난다.
이러한 현상은 행정이 단순한 기술이나 조직의 문제가 아니라 인간 사회의 의미와 관계의 문제임을 보여준다. 사람들은 정책의 내용만이 아니라 그것이 무엇을 의미하는지, 자신에게 어떤 영향을 미치는지, 공정한지, 존중받고 있는지에 따라 행동한다. 행정이 이해되지 않으면 복종은 형식에 머물고 협력은 지속되지 않는다. 반대로 시민이 정책을 자신의 것으로 받아들이면 최소한의 강제력만으로도 사회는 안정적으로 운영될 수 있다.
이 책은 이러한 문제의식에서 출발한다. 전통적 행정학은 효율성과 합리성, 통제와 관리 기술을 중심으로 발전해 왔으며, 이는 근대 국가 형성 과정에서 중요한 역할을 했다. 그러나 복잡성과 불확실성이 증가한 현대 사회에서는 이러한 접근만으로는 충분하지 않다. 다양한 가치와 정체성이 공존하는 사회에서는 단일한 해결책이 존재하지 않으며, 정책의 성공 여부는 기술적 완성도보다 사회적 수용성과 의미 형성에 달려 있다.
해석적 거버넌스는 행정과 정책을 객관적 해결책이 아니라 사회적 해석 과정으로 이해한다. 국가, 시장, 시민사회, 개인은 모두 현실을 특정한 방식으로 이해하며, 통치는 이러한 이해를 조정하고 공유된 의미를 형성하는 과정이다. 이 관점에서 행정은 명령 체계가 아니라 대화 구조이며, 정책은 규제가 아니라 서사이다.
한국 사회는 이러한 접근의 필요성을 보여주는 대표적 사례이다. 압축적 산업화와 민주화, 정보화와 디지털 전환을 동시에 경험한 한국은 강력한 국가 역량과 역동적인 시민사회가 공존하는 독특한 구조를 형성하였다. 전통적 권위와 현대적 민주주의, 공동체적 가치와 개인주의, 국가주의와 시장 논리가 복합적으로 결합된 현실은 단일한 이론으로 설명하기 어렵다. 따라서 한국행정학은 외래 이론을 적용하는 데 그치지 않고, 자국 경험을 해석하고 개념화하는 새로운 접근을 필요로 한다.
이 책은 철학적 해석학, 현상학, 비판이론, 구성주의, 정책 해석학 등 다양한 지적 전통을 통합하여 행정 현상을 이해하려는 시도이다. 특히 다음과 같은 질문에 답하고자 한다.
행정은 무엇에 의해 작동하는가? 정책은 어떻게 의미를 생산하는가? 권력은 어떻게 정당화되는가? 시민은 국가를 어떻게 이해하는가? 지능문명 시대의 통치는 무엇을 중심으로 해야 하는가?
이 책은 행정학을 관리 기술의 학문에서 인간 이해의 학문으로 확장하려는 시도이며, 동시에 한국행정학의 이론적 자립 가능성을 탐색하는 작업이다. 또한 AI 시대에 국가와 시민의 관계를 재정립하기 위한 새로운 통치 패러다임을 제시하고자 한다. 행정은 법과 조직의 체계이기 이전에 의미의 체계이다. 그리고 그 의미는 고정된 것이 아니라 역사와 경험 속에서 끊임없이 재구성된다. 이 책은 이러한 관점에서 행정을 이해함으로써, 복잡한 현대 사회에서 국가가 어떻게 지속 가능성을 확보할 수 있는지 탐구하고자 한다.
이 책이 한국행정학의 성격을 바로 이해하는 데 조금이라도 기여하기를 바라며 독자 여러분들의 아낌없는 조언과 질책을 기대한다.

2026년(단기 4359년) 5월 1일
심재한국학연구원에서
김 석 준

차 례





머리말 5
차 례 7
국문 초록 14
English Abstract 15


서론부 16

제1절 문제의식: 왜 ‘해석적 거버넌스’인가? 16
제2절 행정학의 위기와 전환: 통제의 과학에서 이해의 학문으로 18
제3절 한국적 행정경험의 이론화 필요성: 압축적 근대화와 지능국가 사이에서 21
제4절 연구방법: 해석학·현상학·비판이론의 통합 25


제1부 이론적 기초: 해석과 거버넌스의 만남 28

제1장 해석학의 철학적 토대 32
제1절 이해와 해석의 존재론 — 존재는 이해 속에서 드러난다 32
제2절 의미의 형성과 역사성— 의미는 역사 속에서 생성되고 변형된다 35
제3절 언어, 텍스트, 권력 — 통치는 말해지고 기록되며 정당화된다 37
제4절 해석의 순환과 행정현상 — 정책과 제도는 끊임없이 재해석된다 40

제2장 해석적 사회과학의 전개 44
제1절 딜타이·베버·슐라이어마허 전통 — 이해(Verstehen)의 학문으로서 사회과학 44
제2절 현상학과 해석학의 결합 — 경험의 기술에서 의미 이해로 46
제3절 구성주의와 담론이론 — 현실은 구성되고, 권력은 말해진다 49
제4절 후기실증주의와 행정연구 — 설명의 과학에서 이해와 성찰의 학문으로 52
제5절 후기실증주의와 행정연구 — 과학주의를 넘어 성찰적·해석적 행정학으로 55

제3장 거버넌스 개념의 진화 58
제1절 정부에서 거버넌스로 — 통치의 주체와 방식의 역사적 전환 58
제2절 네트워크 국가의 등장 — 위계적 국가에서 연결된 국가로 60
제3절 협치와 참여민주주의 — 통치는 함께 이루어진다 63
제4절 글로벌 거버넌스의 확산 — 국경을 넘어선 통치의 등장 66

제4장 해석적 거버넌스의 이론적 정립 69
제1절 제도 중심 접근의 한계 — 구조만으로는 통치를 설명할 수 없다 69
제2절 의미 중심 행정이론 — 행정은 의미를 생산하고 조정하는 과정이다 71
제3절 이야기ㆍ상징ㆍ정체성의 정치 — 통치는 서사와 의미의 투쟁이다 74
제4절 해석적 거버넌스의 핵심 개념 — 통치를 이해하기 위한 새로운 개념 틀 77


제2부 행정현상의 해석적 이해 81

제5장 행정은 어떻게 이해되는가? 81
제1절 행정행위의 의미구성 81
제2절 행정조직의 상징적 질서 — 조직은 기능 체계인 동시에 의미 체계이다 83
제3절 정책의 이야기 구조 — 정책은 서사로 구성된 현실이다 86
제4절 시민 경험과 행정현실 — 행정은 시민의 삶 속에서 존재한다 88

제6장 제도의 해석학 92
제1절 제도는 해석되는 구조다 — 제도는 고정된 규칙이 아니라 의미의 장이다 92
제2절 법규와 규범의 의미 형성 — 법은 텍스트가 아니라 해석과 실천 속에서 살아 있다 94
제3절 전통과 기억의 제도화 — 과거는 현재의 제도 속에서 살아 있다 97
제4절 제도의 지속과 변형 — 제도는 사라지지 않고 변형된다 100

제7장 정책과 담론 103
제1절 정책언어의 권력 — 정책은 언어를 통해 현실을 구성한다 103
제2절 정책문제의 사회적 구성 — 문제는 발견되는 것이 아니라 만들어진다 105
제3절 담론투쟁과 정책결정 — 정책은 힘의 균형이 아니라 의미의 승리로 결정된다 108
제4절 프레이밍과 정책정당성 — 정책의 정당성은 어떻게 말하느냐에 의해 형성된다 110

제8장 행정조직의 해석적 분석 113
제1절 조직문화와 상징구조 — 조직은 규칙보다 의미로 작동한다 113
제2절 관료정체성과 역할인식 — 관료는 규칙의 수행자가 아니라 의미의 행위자이다 115
제3절 의례와 권위의 작동 — 권위는 강제력보다 상징을 통해 유지된다 118
제4절 조직 내 의미갈등 — 갈등은 이해관계뿐 아니라 해석의 차이에서 발생한다 120


제3부 한국행정의 해석적 거버넌스 123

제9장 한국행정문화의 형성과 의미 123
제1절 유교적 통치문화 — 도덕과 예(禮)에 기반한 행정의 전통 123
제2절 국가와 가족주의 — 국가는 확대된 가족인가 125
제3절 권위와 복종의 구조 — 질서는 어떻게 유지되는가 127
제4절 공동체와 공공성 — 공공은 개인을 넘어서는가 130

제10장 근대국가 형성과 행정의 의미 133
제1절 통일신라시대 행정 담론 — 중앙집권 국가와 질서의 정당화 133
제2절 고려시대 행정 담론 — 귀족 합의와 왕권의 균형 속 통치 135
제3절 조선시대 행정 담론 — 유교 관료국가와 도덕적 통치의 정당화 137
제4절 개화기 행정 담론 — 전통과 근대의 충돌 속 국가 재구성 140
제5절 식민지 행정경험의 영향 — 근대적 제도와 권위주의의 이중 유산 142
제6절 발전국가의 정당성 구조 — 성장과 성과에 기반한 통치 144
제7절 국가주의와 행정의 역할 — 국가는 단순한 조직이 아니라 목적 그 자체인가 146

제11장 민주화 이후 거버넌스의 변화 149
제1절 시민사회와 참여행정 — 통치의 주체는 누구인가 149
제2절 지방분권과 지역정치 — 권력은 어디에 위치하는가 151
제3절 NGO와 정책네트워크 — 통치는 국가만의 영역인가 153
제4절 공공성 개념의 재구성 — 공공은 누가 정의하는가 155

제12장 한국형 거버넌스의 해석학적 구조 157
제1절 국가–시장–시민사회 관계 — 세 영역은 어떻게 의미를 구성하는가 157
제2절 행정신뢰와 정당성 — 국가는 왜 믿어지는가 159
제3절 갈등과 합의의 정치문화 — 한국 사회는 왜 쉽게 충돌하고, 또 어떻게 합의하는가 160
제4절 한국형 협치 모델의 특성 — 협치는 제도인가, 정치문화인가 — 162


제4부 권력, 정체성, 그리고 행정 165

제13장 권력의 해석학 165
제1절 권력은 어떻게 정당화되는가 — 지배는 힘으로 유지되는가, 의미로 유지되는가 165
제2절 통치서사와 정치적 상징 — 국가는 이야기와 이미지로 통치한다 167
제3절 권력과 지식의 결합— 지식은 권력의 도구인가, 권력 자체인가 169
제4절 행정권력의 일상적 작동 — 권력은 어디에서, 어떻게 체험되는가 171

제14장 행정인의 정체성