<머리말>

이 책은 「지방자치법」(제1조~제211조)을 한 조목씩 차례로 해설한 것이다. 이른바 「지방자치법」 축조 해설이다. 이 책을 집필한 목적은 우리나라 「지방자치법」의 다양한 제도나 이론에 대한 기본적 이해를 심화하고 확대하는 데 있다. 그리고 지방자치제도가 우리의 일상생활과 밀접한 관련을 맺고 있으며, 또 그것이 하나의 정책이나 제도적 영역을 넘어 우리나라 민주적 정치 질서의 일환이라는 것을 명확히 하는 데 있다.

이 책을 저술한 이유나 배경은 다음과 같다.

첫째, “축조 해설”이다. 지방자치는 한 나라의 정치·행정 권력을 공간(지방)에 따라 수직적(중앙정부로부터)으로 일괄 배분하여 형성되는 한 나라의 하위 시스템이다. 즉, 지방자치는 한 나라 정치·행정 시스템의 축소판이라 할 수 있다. 따라서 지방자치는 다양한 분야별 개별법의 복합체로 구성되어 있으며, 이 중에서 「지방자치법」은 지방자치에 관한 기본법이라 할 수 있다. 그런데 「지방자치법」은 200개 이상의 방대한 조문 수와 다양하고 복잡한 분야별 내용으로 구성되어 있어서, 「지방자치법」의 조문을 액면 그대로 읽는 것만으로는 그 의미와 내용을 자세히 이해할 수가 없다. 이러한 난처한 상황이 지방자치를 운영하는 기본적 틀인 「지방자치법」 읽기를 포기하는 이유가 되기도 한다. 20여 년 넘게 대학 강단에서 지방자치학을 강의하고 있는 저자의 순전한 경험이다. 이것이 저자 나름대로 「지방자치법」을 “축조 해설”하기로 마음먹은 첫 번째 이유이다.

둘째, 『지방자치법 산책』이라는 책 이름의 의미이다. 현재 서점가에는 ‘지방자치법’이라는 서명의 뛰어난 저작이 다수 간행되어 있다. 이러한 책들은 대단히 수준 높은 법리 해석과 법학자 자신의 독자적인 체계로 「지방자치법」을 논하고 있어서, 행정법학을 전공으로 하지 않은 저자와 같은 비전문가나 문외한이 읽고 이해하기가 매우 어려운 실정이다. 평소 지방자치단체 관계자나 지방자치에 관심이 있는 사람들이 쉽게 접할 수 있는 참고서, 좀 더 알기 쉬운 해설서가 필요하다는 것을 절실히 느꼈다. 이 책은 「지방자치법」 각 조문의 도입 경위나 배경, 조문의 취지, 조문 속 제도나 개념 용어의 의미, 또 이와 관련한 대법원이나 헌법재판소의 결정 등을 정리하는 방식으로 평이하게 해설하려고 노력하였다. 마치 동네 산책하러 가듯이 가벼운 마음으로, 하지만 기본적이고 중요한 내용은 알차게 공부하자는 의미로, 『지방자치법 산책』이라 이름 붙였다.

셋째, “법과 행정학의 대화”이다. 「지방자치법」은 우리의 일상생활과 가장 가까운 지방자치에 관한 기본적인 법률이다. 지방자치‘법’을 중심으로 지방자치를 이해하는 것은 우리 삶의 일상적 문제를 이해하고 해결하는 데 매우 중요하다. 하지만 「지방자치법」의 내용은 매우 다양하고 복잡할 뿐만 아니라, 그것을 해설하고 있는 기존의 저작물들 또한 매우 전문적인 법리를 전개하고 있다. 대학 강단에서 지방자치학을 가르치면서 나타난 의문을 해결하려고 「지방자치법」 조문을 읽고, 또 그 조문의 의미를 파악하려고 기존의 「지방자치법」 관련 저작물을 읽어 보아도, 각 조문에 대한 의문이 제대로 해소되지 않았다. 물론 이것은 전적으로 저자 자신의 학문적 이해 능력의 한계 탓이다. 하지만 궁금한 부분을 바로 찾아보고 싶다는 갈망은 늘 있었다. 저자는 20여 년 넘게 대학 강단에서 지방자치학을 강의한 경험과 행정학 연구자로서의 관점에 서서, 저자 자신에게 의문을 던지고 그것에 스스로 답을 찾아가는 이른바 자문자답(自問自答)하는 마음가짐으로 「지방자치법」 해설에 도전한 셈이다. “법과 행정학의 대화”라는 이름을 붙인 까닭이다.

이 책이 지방자치 관련 학부 수업이나 대학원 수업의 참고 자료 등으로 활용되기를 바란다. 또 지방의회의원이나 지방자치단체 공무원 등 지방자치 관계자들에게 조금이나마 도움이 되기를 간절히 바란다.

이 책의 출판을 허락하여 준 도서출판 윤성사 정재훈 대표께 진심으로 감사의 말씀을 드린다. 우리나라 행정학 관련 출판 사정을 생각하면 감히 출판을 입에 올리기도 어려운 상황이지만, 흔쾌히 승낙하여 주었다. 이 고마움을 두고두고 갚겠다고 말하기조차 부끄럽다.

아울러 정식 출판이 되기도 전에 대학원 수업에서 이 책을 함께 공부한 영남대학교 대학원 행정학과 학생들에게도 깊은 감사의 마음을 보낸다.

2025년 4월

일상의 회복을 기다리며

강광수

[목 차]

서장 지방자치와 헌법

제1절 자치와 지방자치

제2절 헌법과 지방자치

 

 

제1장 총강(總綱)

제1절 총칙

제1조(목적) 제2조(지방자치단체의 종류) 제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) 제4조(지방자치단체의 기관 구성 형태의 특례)

제2절 지방자치단체의 관할 구역

제5조(지방자치단체의 명칭과 구역) 제6조(지방자치단체의 관할 구역 경계 변경 등) 제7조(자치구가 아닌 구와 읍·면·동 등의 명칭과 구역) 제8조(구역의 변경 또는 폐지·설치·분리·합병 시의 사무와 재산의 승계) 제9조(사무소의 소재지) 제10조(시·읍의 설치 기준 등)

제3절 지방자치단체의 기능과 사무

제11조(사무배분의 기본 원칙) 제12조(사무 처리의 기본 원칙) 제13조(지방자치단체의 사무 범위) 제14조(지방자치단체의 종류별 사무배분 기준) 제15조(국가사무의 처리 제한)

 

 

제2장 주민

제16조(주민의 자격) 제17조(주민의 권리) 제18조(주민투표) 제19조(조례의 제정과 개정·폐지 청구) 제20조(규칙의 제정과 개정·폐지 의견 제출) 제21조(주민의 감사 청구) 제22조(주민소송) 제23조(손해배상금 등의 지급 청구 등) 제24조(변상명령 등) 제25조(주민소환) 제26조(주민에 대한 정보 공개) 제27조(주민의 의무)

 

 

제3장 조례와 규칙

제28조(조례) 제29조(규칙) 제30조(조례와 규칙의 입법 한계) 제31조(지방자치단체를 신설하거나 격을 변경할 때의 조례·규칙 시행) 제32조(조례와 규칙의 제정 절차 등) 제33조(조례와 규칙의 공포 방법 등) 제34조(조례 위반에 대한 과태료) 제35조(보고)

 

 

제4장 선거

제36조(지방선거에 관한 법률의 제정)

 

 

제5장 지방의회

제1절 조직

제37조(의회의 설치) 제38조(지방의회의원의 선거)

제2절 지방의회의원

제39조(의원의 임기) 제40조(의원의 의정 활동비 등) 제41조(의원의 정책지원 전문인력) 제42조(상해·사망 등의 보상) 제43조(겸직 등 금지) 제44조(의원의 의무) 제45조(의원 체포 및 확정 판결의 통지) 제46조(지방의회의 의무 등)

제3절 권한

제47조(지방의회의 의결 사항) 제47조의2(인사청문회) 제48조(서류 제출 요구) 제49조(행정사무 감사권 및 조사권) 제50조(행정사무 감사 또는 조사 보고의 처리) 제51조(행정사무 처리 상황의 보고와 질의 응답) 제52조(의회 규칙)

제4절 소집과 회기

제53조(정례회) 제54조(임시회) 제55조(제출 안건의 공고) 제56조(개회·휴회·폐회와 회의 일수)

제5절 의장과 부의장

제57조(의장·부의장의 선거와 임기) 제58조(의장의 직무) 제59조(의장 직무대리) 제60조(임시의장) 제61조(보궐선거) 제62조(의장·부의장 불신임의 의결) 제63조(의장 등을 선거할 때의 의장 직무대행)

제6절 교섭단체 및 위원회

제63조의2(교섭단체) 제64조(위원회의 설치) 제65조(윤리특별위원회) 제66조(윤리심사자문위원회) 제67조(위원회의 권한) 제68조(전문위원) 제69조(위원회에서의 방청 등) 제70조(위원회의 개회) 제71조(위원회에 관한 조례)

제7절 회의

 

제72조(의사정족수) 제73조(의결정족수) 제74조(표결 방법) 제75조(회의의 공개 등) 제76조(의안의 발의) 제77조(조례안 예고) 제78조(의안에 대한 비용 추계 자료 등의 제출) 제79조(회기 계속의 원칙) 제80조(일사부재의의 원칙) 제81조(위원회에서 폐기된 의안) 제82조(의장이나 의원의 제척) 제83조(회의규칙) 제84조(회의록)

제8절 청원

제85조(청원서의 제출) 제86조(청원의 불수리) 제87조(청원의 심사·처리) 제88조(청원의 이송과 처리 보고)

제9절 의원의 사직·퇴직과 자격심사

제89조(의원의 사직) 제90조(의원의 퇴직) 제91조(의원의 자격심사) 제92조(자격 상실 의결) 제93조(결원의 통지)

제10절 질서

제94조(회의의 질서 유지) 제95조(모욕 등 발언의 금지) 제96조(발언 방해 등의 금지) 제97조(방청인의 단속)

제11절 징계

제98조(징계의 사유) 제99조(징계의 요구) 제100조(징계의 종류와 의결) 제101조(징계에 관한 회의 규칙)

제12절 사무기구와 직원

제102조(사무처 등의 설치) 제103조(사무직원의 정원과 임면 등) 제104조(사무직원의 직무와 신분 보장 등)

 

 

제6장 집행기관

제1절 지방자치단체의 장

제1관 지방자치단체의 장의 직 인수위원회

제105조(지방자치단체의 장의 직 인수위원회)

제2관 지방자치단체의 장의 지위

제106조(지방자치단체의 장) 제107조(지방자치단체의 장의 선거) 제108조(지방자치단체의 장의 임기) 제109조(겸임 등의 제한) 제110조(지방자치단체의 폐지·설치·분리·합병과 지방자치단체의 장) 제111조(지방자치단체의 장의 사임) 제112조(지방자치단체의 장의 퇴직) 제113조(지방자치단체의 장의 체포 및 확정 판결의 통지)

제3관 지방자치단체의 장의 권한

제114조(지방자치단체의 통할 대표권) 제115조(국가사무의 위임) 제116조(사무의 관리 및 집행권) 제117조(사무의 위임 등) 제118조(직원에 대한 임면권 등) 제119조(사무 인계)

 

제4관 지방의회와의 관계

제120조(지방의회의 의결에 대한 재의 요구와 제소) 제121조(예산상 집행 불가능한 의결의 재의 요구) 제122조(지방자치단체의 장의 선결처분)

제2절 보조기관

제123조(부지사·부시장·부군수·부구청장) 제124조(지방자치단체의 장의 권한 대행 등) 제125조(행정기구와 공무원)

제3절 소속 행정기관

제126조(직속기관) 제127조(사업소) 제128조(출장소) 제129조(합의제 행정기관) 제130조(자문기관의 설치 등)

제4절 하부 행정기관

제131조(하부 행정기관의 장) 제132조(하부 행정기관의 장의 임명) 제133조(하부 행정기관의 장의 직무 권한) 제134조(하부 행정기구)

제5절 교육·과학 및 체육에 관한 기관

제135조(교육·과학 및 체육에 관한 기관)

 

 

제7장 재무

제1절 재정 운영의 기본 원칙

제136조(지방재정의 조정) 제137조(건전재정의 운영) 제138조(국가 시책의 구현) 제139조(지방채무 및 지방채권의 관리)

제2절 예산과 결산

제140조(회계연도) 제141조(회계의 구분) 제142조(예산의 편성 및 의결) 제143조(계속비) 제144조(예비비) 제145조(추가경정예산) 제146조(예산이 성립하지 아니할 때의 예산 집행) 제147조(지방자치단체를 신설할 때의 예산) 제148조(재정 부담이 따르는 조례 제정 등) 제149조(예산의 이송·고시 등) 제150조(결산) 제151조(지방자치단체가 없어졌을 때의 결산)

제3절 수입과 지출

제152조(지방세) 제153조(사용료) 제154조(수수료) 제155조(분담금) 제156조(사용료의 징수 조례 등) 제157조(사용료 등의 부과·징수, 이의 신청) 제158조(경비의 지출)

제4절 재산 및 공공시설

제159조(재산과 기금의 설치) 제160조(재산의 관리와 처분) 제161조(공공시설)

 

제5절 보칙

제162조(지방재정 운영에 관한 법률의 제정) 제163조(지방공기업의 설치·운영)

 

 

제8장 지방자치단체 상호 간의 관계

제1절 지방자치단체 간의 협력과 분쟁 조정

제164조(지방자치단체 상호 간의 협력) 제165조(지방자치단체 상호 간의 분쟁 조정) 제166조(지방자치단체 중앙분쟁조정위원회 등의 설치와 구성 등) 제167조(분쟁조정위원회의 운영 등) 제168조(사무의 위탁)

제2절 행정협의회

제169조(행정협의회의 구성) 제170조(협의회의 조직) 제171조(협의회의 규약) 제172조(협의회의 자료 제출 요구 등) 제173조(협의 사항의 조정) 제174조(협의회의 협의 및 사무 처리의 효력) 제175조(협의회의 규약 변경 및 폐지)

제3절 지방자치단체조합

제176조(지방자치단체조합의 설립) 제177조(지방자치단체조합의 조직) 제178조(지방자치단체조합회의와 지방자치단체조합장의 권한) 제179조(지방자치단체조합의 규약) 제180조(지방자치단체조합의 지도·감독) 제181조(지방자치단체조합의 규약 변경 및 해산)

제4절 지방자치단체의 장 등의 협의체

제182조(지방자치단체의 장 등의 협의체)

 

 

제9장 국가와 지방자치단체 간의 관계

제183조(국가와 지방자치단체의 협력 의무) 제184조(지방자치단체의 사무에 대한 지도와 지원) 제185조(국가사무나 시·도사무 처리의 지도·감독) 제186조(중앙지방협력회의의 설치) 제187조(중앙행정기관과 지방자치단체 간 협의·조정) 제188조(위법·부당한 명령이나 처분의 시정) 제189조(지방자치단체의 장에 대한 직무이행 명령) 제190조(지방자치단체의 자치사무에 대한 감사) 제191조(지방자치단체에 대한 감사 절차 등) 제192조(지방의회 의결의 재의와 제소)

 

 

제10장 국제 교류·협력

제193조(지방자치단체의 역할) 제194조(지방자치단체의 국제기구 지원) 제195조(해외사무소 설치·운영)

 

 

제11장 서울특별시 및 대도시 등과 세종특별자치시 및 제주특별자치도의 행정특례

제196조(자치구의 재원) 제197조(특례의 인정) 제198조(대도시 등에 대한 특례 인정)

 

 

제12장 특별지방자치단체

제1절 설치

제199조(설치) 제200조(설치 권고 등) 제201조(구역)

제2절 규약과 기관 구성

제202조(규약 등) 제203조(기본계획 등) 제204조(의회의 조직 등) 제205조(집행기관의 조직 등)

제3절 운영

 

제206조(경비의 부담) 제207조(사무 처리 상황 등의 통지) 제208조(가입 및 탈퇴) 제209조(해산) 제210조(지방자치단체에 관한 규정의 준용) 제211조(다른 법률과의 관계)