〈머 리 말〉

필자는 26세에 입법고시에 합격하여 국회 행정사무관으로 임용된 후 30년간의 공직 생활 동안 한 가지 문제 의식을 꾸준히 품어 왔습니다. 이는 우리나라가 세계 최고 국가가 되는 데 걸맞은 세계 최고의 권한과 전문성 그리고 자율성을 갖춘 국회가 되기 위해서 어떤 노력이 필요한가 하는 것입니다. 이 책은 이러한 문제의식을 바탕으로 국회 개혁 방안을 모색하는 여정을 담고 있습니다.

문제의 해결 방안을 모색하기에 앞서 국회의 입법, 예산, 감사과정의 기본적인 내용을 이해하고자 하는 분들을 위해 제1편을 기획했습니다. 제1편 중 제1장은 입법과정의 이해, 제2장은 재정과정의 이해, 제3장은 결산심의, 국정감사 및 조사과정의 이해를 위해 알아야 할 내용을 설명하고 있습니다.

제2편은 미국, 영국, 독일, 프랑스, 일본 등 주요 선진국 의회의 입법, 예산, 감사 과정의 기본적인 내용을 설명했고, 우리나라 국회와 5개 주요 선진국 의회의 입법, 예산, 감사 과정을 비교·분석하여 세계 최고 수준의 민주적, 효율적, 생산적인 국회를 만들기 위한 입법권, 예산권, 감사권 관련 제도 개선 방안을 정리한 것입니다. 주요국의 입법례 분석을 중심으로, 제2편의 제1장은 국회 입법과정 개정논의에 대한 고찰을 통한 제도 개선 방안을, 제2장은 국회의 예산 편성·제안 및 증액 수정권에 대한 연구를 통한 제도 개선 방안을, 제3장은 국회의 결산 심의 및 감사권에 관한 연구를 통한 제도 개선 방안을 제시하였습니다.

필자가 이 연구를 시작하면서 겪은 어려움을 독자들이 보다 쉽게 해결해 나갈 수 있도록 필자의 현장 경험을 이 책에 담고자 노력했습니다. 선진국 의회에 대한 연구의 일환으로 영국 맨체스터 대학교에 교육 파견되어 2006년 박사학위를 취득했던 과정에서의 연구 경험과, 2010년부터 2012년까지 2년간 미국 RAND 연구소에 비지팅 펠로로 파견되어 단독 저자로 RAND 보고서를 발간했던 과정에서의 연구 경험이 이 책 곳곳에 녹아 있습니다. 우리나라 국회에 대한 연구에서는 국회사무처 의사국·법제실, 국회예산정책처, 국회입법조사처 등과 여러 위원회에서 수석전문위원·전문위원·입법조사관으로 근무하며 쌓은 입법, 예산, 감사, 그리고 회의 운영에 대한 경험이 적실성 있는 정책 대안을 제시하는 데 활용되었습니다.

또한, 이 책에는 국회의 3대 권한인 입법권·예산권·감사권과 관련된 주요 이슈들을 많이 담고자 노력했습니다. 제1편의 제1장 입법과정의 이해에서는 국회에 의한 행정입법의 통제를 다루었고, 제3장 감사과정의 이해에서는 결산심의 및 국정감사·국정조사 외에도 국회의 행정부 감독 수단으로 인사청문회 제도와 조사청문회 제도를 설명하였습니다.

제3편 에필로그에서는 미국의 재정건전화 입법과 그 시사점을 다루었습니다. 재정건전화 문제를 에필로그로 넣은 이유는 글로벌 경제 위기 등 외부 충격에 취약한 수출주도형 경제구조를 가진 우리나라에서 저출산·고령화 추세에 따른 사회복지 지출 증가와 미래 통일 비용 등을 고려할 때, 재정의 역할이 매우 중요하기 때문입니다. 이에 따라 미국의 재정건전화 입법을 검토하여 우리나라에 적합한 정책적 시사점을 도출함으로써 국회의 나아갈 방향을 모색하고자 하였습니다.

이 책의 많은 내용은 오랜 시간에 걸쳐 학술지 등에 발표한 논문들을 업데이트하고 수정·보완한 것입니다. 적실성이 있는 내용이 될 수 있도록 노력하였으나, 필자의 최신 국외 정보 취득에 한계가 있어 일부 내용에서 최신 자료를 사용하지 못한 점에 대해 양해를 구합니다.

천학비재한 필자가 용기를 내어 이 책을 내놓는 이유는 필자가 청춘을 바쳐 이루려고 노력해 왔고 남은 여생 동안 달성하고 싶은 목표인 세계 최고의 권한, 전문성, 자율성을 가진 국회를 만드는 일을 후학들이 이어받아 이루어 주기를 바라기 때문입니다. 이 책이 그 목표 달성에 도움이 되기를 기대합니다.

이 책을 발간할 수 있도록 많은 도움을 주신 국회의 선후배 및 동료 분들께 감사드립니다. 특히 이 책을 구성하는 여러 장을 학술지에 발표하고 책으로 발간하는 과정에서 리뷰해 준 최성찬 서기관, 허라윤 서기관, 이규민 서기관, 김정엽 사무관, 김영빈 사무관에게 깊이 감사드립니다. 그러나 이 책의 모든 흠결은 오로지 필자의 책임입니다. 이 책이 나오기까지 항상 제가 하고 싶은 일을 할 수 있도록 보살펴 주시고 격려해주신 양가 부모님께 감사드리며, 연구를 위해 가족과 함께하지 못한 시간을 이해해 준 아내 강미나와 아들 성훈, 성민에게 무한한 사랑과 감사의 마음을 전하고 싶습니다.

[목 차]
  

제1편 국회 입법·재정·감사과정의 이해

 

제1장 입법과정의 이해 3

제1절 입법과정의 의의 4

제2절 입법 과정의 절차 5

1. 법률안 입안 8

2. 법률안 제출 8

3. 본회의 보고 및 위원회 회부 9

4. 위원회 심사 10

5. 법제사법위원회의 체계·자구심사 15

6. 본회의 심의 16

7. 법률안 공포와 대통령의 재의요구 19

제3절 행정입법에 대한 국회의 통제 20

제2장 재정과정의 이해 23

제1절 재정과정의 의의 24

제2절 재정과정의 절차 29

1. 우리나라 재정과정의 세 가지 특징 29

2. 정부의 예산안 편성 및 국회 제출 29

3. 국회의 예산안 심의 31

4. 국회의 결산 심의와 국정감사 36

제3절 우리나라 예산안 심의과정의 문제점과 개선방향 37

1. 예결위와 상임위 간의 역할 분담 미흡 37

2. 예산안 심의 기간의 부족 40

3. 예산안등 본회의 자동부의에 따른 예결위 심사 기능의 약화 41

4. 예산심의 지원을 위한 보좌조직의 미약 42

제3장 결산 심의와 국정감사 및 조사과정의 이해 46

제1절 결산 심의와 국정감사 및 조사과정의 의의 47

1. 결산 심의과정의 의의 47

2. 국정감사 및 조사과정의 의의 49

제2절 결산과 국정감사 및 조사과정의 절차 51

1. 결산 과정의 절차 51

2. 국정감사 및 조사과정의 절차 53

제3절 그 밖의 감독 수단의 이해 62

1. 인사청문회 62

2. 조사청문회 69

 

제2편 국회의 입법·예산·감사권 관련 제도개선방안

 

제1장 국회 입법과정 개정논의에 관한 고찰: 주요국 입법과정 분석을 중심으로 / 77

제1절 문제의 제기 78

제2절 대통령제 국가인 미국의 입법과정 분석 및 평가 79

1. 미국의 입법과정 분석 79

2. 미국의 입법과정 평가 86

제3절 의원내각제 국가인 영국·독일·일본의 입법과정 분석 및 평가 87

1. 영국 87

2. 독일 90

3. 일본 93

제4절 이원정부제 국가인 프랑스의 입법과정 분석 및 평가 96

1. 프랑스의 입법과정 분석 96

2. 프랑스의 입법과정 평가 99

제5절 우리나라 국회 입법과정 개정논의의 검토 100

1. 입법과정 관련 헌법 개정논의의 검토 101

2. 입법과정 관련 국회법 개정논의의 검토 103

3. 그 밖의 입법과정 관련 제도개선 논의의 검토 110

제6절 정책 제안 및 결론 112

제2장 국회의 예산 편성‧제안 및 증액 수정권에 관한 연구: 주요국 입법례 분석을 중심으로 116

제1절 문제의 제기 117

제2절 의원내각제 국가의 입법례 분석 및 평가 118

1. 영국 118

2. 독일 120

3. 일본 122

제3절 대통령제 국가의 입법례 분석 및 평가 124

제4절 이원정부제 국가의 입법례 분석 및 평가 126

제5절 우리나라 재정 분야 헌법개정안에 대한 검토 129

1. 예산법률주의의 도입과 예산편성·제안권의 주체 문제 검토 129

2. 국회의 예산 증액 수정권 및 거부권 문제 검토 131

제6절 정책 제안 및 결론 135

제3장 국회의 결산 심의 및 감사권에 관한 연구: 주요국 입법례 분석을 중심으로 138

제1절 문제의 제기 139

제2절 의원내각제 국가의 입법례 분석 및 평가 142

1. 영국 142

2. 독일 145

3. 일본 148

제3절 대통령제 국가의 입법례 분석 및 평가 151

제4절 이원정부제 국가의 입법례 분석 및 평가 157

제5절 우리나라 결산 심의 및 감사권 관련 헌법개정안에 대한 검토 161

1. 재정민주주의 공고화를 위한 감사원의 소속 및 의회 지원 의무 검토 161

2. 국회의 재정통제 강화를 위한 결산승인제도 및 재정준칙 규정 검토 168

제6절 정책 제안 및 결론 170

 

제3편 에필로그: 미국 재정건전화 입법과 시사점

 

제1장 2011년 예산통제법 제정 전까지의 미국 재정개혁의 연혁적 고찰 178

1. 행정부 주도의 예산과정의 폐해와 의회의 대응 178

2. 1980년대 이후 예산통제법 제정 전 까지 재정건전화 입법 노력 180

제2장 2010년 PAYGO법과 2011년 예산통제법 제정의 의의 187

1. 2010년 PAYGO법 제정의 의의 187

2. 2011년 예산통제법 제정의 의의 188

제3장 미국의 국가채무 통제를 위한 재정준칙 입법의 현황 192

제4장 우리나라에의 정책적 시사점 195