18세기 이후 산업혁명과 시민혁명은 도시 시대를 활짝 열어젖혔다. 도시로 사람들이 모여들어 왕성한 도시 활동이 펼쳐졌다. 도시의 역동적 삶의 공간은 역량있는 도시전문가들에 의해 눈부신 도시문화로 승화됐다.

그러나 오늘날에 이르러 도시 상황이 많이 달라졌다. 국민들의 대다수가 도시에서 사는 국가 도시 시대가 열린 것이다. 종래처럼 전문가의 능력만으로 해결하기에는 도시문제가 너무 많고 복잡하게 되었다. 시대의 흐름은 도시에 사는 모든 사람이 주인이 되어 전문가와 함께 도시의 모든 문제를 함께 풀어 나가도록 요구하고 있다. 특히 20세기 이후 나타난 도시환경문제는 총체적 해결을 촉구한다. 도시민 전체뿐만 아니라 국가와 전 세계적 차원에서 도시 관리와 환경을 다루지 않으면 안되는 시대가 도래한 것이다.

1972년 스웨덴의 인간환경회의, 1992년 브라질 리우의 환경 및 개발에 관한 국제회의, 2002년 요하네스버그의 지속가능발전 세계회의, 2009년 코펜하겐 협정, 2015년 파리 협정 등의 국제회의가 열렸다. 전 세계적으로 ‘모든 도시 관리에서 지속가능하고 친환경적인 논리를 적용해야 한다.’는 친환경 도시정책이 선언되었다.

친환경 도시정책은 어떠해야 하나? 최우선적으로 정책 집행자와 수혜자가 쌍방향 소통할 때 효과가 극대화된다. 소통은 행복의 질을 높이는 친환경 도시정책 방향을 효율적으로 세우게 한다. 시대의 흐름에 유연하게 대처하고, 수많은 문제를 다양하게 검토하며, 때에 맞춰 적절한 정책을 구사하면 된다. 도시와 환경이 함께 공존하기 위해서는 지속가능하고, 친환경적이며, 보통시민의 삶의 질을 추구할 뿐만 아니라, 형평성을 담보하는 도시 관리를 추구할 때 실효성이 구현된다.

도시환경정책의 꽃은 무엇일까? 그린벨트다. 그린벨트가 존치되어 있는 국가는 선진국이다. 영국은 1898년 도시환경 운동가 에베네저 하워드부터 친환경 도시 관리에 눈을 떴다. 100년의 세월이 흐른 오늘날 영국은 국토면적의 12.6%가 그린벨트다. 그린벨트 최선진국이다. 대한민국은 1971년부터 그린벨트를 설치했다. 대한민국은 세계적으로 상당히 앞선 그린벨트 선진국이다. 1971년 설정 당시 그린벨트는 국토 면적의 5.4%였다. 도시면적이 국토면적의 5% 전후였던 시대에 비추어 볼 때 대단한 환경 철학을 담보한 정책이었다. 오늘날 그린벨트는 국토면적의 3.9%가 존속해 있다. 특히 서울, 부산, 대구, 대전, 광주, 울산, 마산 · 창원 · 진해 등 대도시권 주변에 녹지대 그린벨트가 둘러쳐져 있다.

필자는 그린벨트를 이해하고 논의할 수 있는 기회를 가져왔다. 1971년 박정희 대통령의 명을 받아 그린벨트 지정 작업을 하던 공직자가 한 학기 동안 서울대에 와서 특강을 했다. 그 당시 대학생 신분으로 그린벨트 설정에 관한 여러 일화와 초기 그린벨트 정책에 관한 상세한 내용을 들었다. 1987-2021년의 34년간 세계 60여개국 수백개 도시를 답사하면서 그린벨트 논리와 정책의 현실적 운용을 경험했다. 1997년 김대중 후보는 그린벨트 조정을 대선공약으로 내걸어 대통령에 당선됐다. 그 당시 경제정의실천시민연합 도시개혁센터 대표 자격으로 대통령 후보자 토론에 참여해 김대중 후보와 그린벨트를 토론했다. 그 후 그린벨트 조정 과정에서 「그린벨트 살리기 국민행동」 정책위원장으로 ‘합리적 조정론’을 주장했다. 1998년 이후 14년간 국토교통부 중앙도시계획위원회 위원과 부위원장으로 그린벨트관리 정책에 직접 참여했다.

1998년 이후 대한민국 그린벨트는 큰 변화를 겪었다. 1998년 12월 24일 헌법재판소는 그린벨트 판결을 내렸다. 같은 날 정부와 시민환경단체 대표는 「그린벨트 회담」을 진행했다. 1999년 7월 22일 『그린벨트 선언』으로 불릴 수 있는 「개발제한구역제도개선방안」이 발표됐다. 동 발표에 근거하여 대한민국 그린벨트는 조정됐다. 제주 등 7개 중 · 소 도시권은 전면 해제됐다. 수도권, 부산권, 대구권, 대전권, 광주권, 울산권, 마산 · 창원 · 진해권 등 7개 대도시권은 부분 조정됐다. 7개 대도시권 가운데 환경평가 1 · 2등급지역은 묶고, 4 · 5등급지역은 풀었으며, 3등급지역은 광역도시계획에 의해 묶거나 풀 수 있도록 했다.

대한민국 그린벨트는 지정 당시 「도시계획법」 21조의 단서조항에 의거해 개발제한구역 명칭으로 관리되어 왔었다. 오늘날에 이르러 그린벨트는 2001년 1월 28일에 제정 발효된 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」을 비롯한 여러 관련 법률에 의해 엄정하게 관리되고 있다. 개발제한구역에 관한 내용은 국토교통부 중앙도시계획위원회에서 심의한다.

여기에서 특히 강조되어야 할 내용은 그린벨트 조정 이후 관리 철칙으로 지켜온 「환경평가 1 · 2등급지의 보전 원칙」이다. 1999년 7월 정부가 그린벨트의 조정을 발표한 이후「 환경평가 1 · 2등급지의 보전 원칙」에 관한 특별한 조치 없이, 환경평가 1 · 2등급 지역은 보전지역으로 잘 유지 관리되고 있다. 이는「 환경평가 1 · 2등급지의 보전 원칙」이 범정부적으로 변함없이 지켜지고 있음을 보여주는 결과다. 나아가 「환경평가 1 · 2등급지의 보전 원칙」은 국민적 공감대를 얻으며 잘 준수되어 왔다. 이는 ‘대한민국 국민들의 환경에 대한 철학이 매우 긍정적이고 확고하다.’라고 평가되는 측면이다.

그러나 2024년에 이르러 일각에서 신산업을 내세우며「 그린벨트 1 · 2등급에 대한 조정」 여부를 거론하고 있다. 그린벨트 1 · 2등급의 조정이 이뤄지면 대한민국의 그린벨트는 사실상 무너지는 결과로 이어질 수 있다. 일본이 1958년 그린벨트를 도입했다. 그러나 1968년에 이르러 이해당사자 · 정치권 · 배금주의자 등에 의해 그린벨트가 와해됐다. 오늘날 일본은 경제상위국 가운데 유일하게 그린벨트 운용에 성공하지 못한 국가로 분류된다. 필자는 세계도시 답사와 실증적 분석을 통해 대한민국이 세계 3위의 산업강국임을 확인했다. 그린벨트가 있는 나라는 단연코 환경적 선진국이라 할 수 있다. 그린벨트 1 · 2등급의 조정 논의는 스스로 대한민국의 환경 선진국 지위를 허물어 버릴 수 있는 위험한 시도일 수 있다. 신중을 기해야 한다. 국토면적의 3.9%로 남아있는 「그린벨트 1 · 2등급지」는 대한민국 환경을 지키는 최후의 보루(堡壘)다.

본서는 그린벨트에 관해 그동안 연구해 왔던 내용이 정리되어 있다. 제1장 그린벨트의 함의에서는 그린벨트의 개념, 그린벨트 전개과정, 에베네저 하워드와 전원도시를 다뤘다. 제2장 세계의 그린벨트에서는 영국, 유럽, 아메리카, 대한민국, 아시아의 그린벨트를 분석했다. 제3장 대한민국의 그린벨트에서는 대한민국 그린벨트의 전개과정, 그린벨트 정책의 변화과정, 그린벨트 정책의 변화 내용을 고찰했다. 제4장 수도권의 그린벨트에서는 수도권 그린벨트의 전개과정, 수도권 교외화와 그린벨트와의 관계를 분석했다. 제5장 그린벨트 해제와 환경평가에서는 그린벨트 해제과정, 환경평가와 「그린벨트 선언」, 전면해제와 부분조정의 내용을 분석했다. 제6장 환경평가 1 · 2 등급지역에서는 광역도시계획, 그린벨트 조정가능지역을 설명하고, 해제 조정과 환경평가 1 · 2등급지역의 지정, 환경평가 1 · 2등급지역의 운용 사례와 원칙을 고찰했다. 제7장 그린벨트 관련 논리에서는 그린벨트 관련주체들의 입장을 설명하면서, 보전론과 해제론, 그리고 조정론의 내용을 정리했다. 제8장 친환경적인 도시관리에서는 환경과 도시 관리의 관계 변화, 환경개선을 위한 전 지구적 움직임, 대한민국의 도시 관리와 환경개선 노력, 환경과 함께 하는 도시 관리를 다루었다.

서울연구원 선임연구위원을 역임하신 김선웅 박사님과 국토연구원 연구위원이신 김중은 박사님께서 최근의 그린벨트 관련 연구 결과를 공유해 주셨다. 정중하게 고마운 말씀을 드린다.

사랑과 헌신으로 내조하면서 원고를 리뷰하고 교정해 준 아내 이화여자대학교 홍기숙 명예교수님께 충심으로 감사의 말씀을 드린다. 특히 본서의 출간을 맡아주신 박영사 안종만 회장님과 안상준 대표님, 그리고 정교하게편집과 교열을 진행해 준 배근하 차장님께 깊이 감사드린다.

2024.5.

권용우

[목 차]

 

제1장 그린벨트의 함의 · 1

 

제1절 그린벨트 개념 2

제2절 그린벨트 전개과정 4

제3절 에베네저 하워드와 전원도시 8

 

제2장 세계의 그린벨트 · 23

 

제1절 영국과 유럽 등 24

01 영국 24

02 유럽 그린벨트 34

03 독일 37

04 프랑스 40

05 세르비아, 스웨덴, 오스트리아, 이탈리아 41

06 대양주 43

07 그린벨트 운동 47

제2절 미국과 아메리카 48

01 미국 48

02 캐나다 55

03 브라질 57

04 도미니카 공화국 59

제3절 대한민국과 아시아 61

01 대한민국 61

02 이란 62

03 일본 64

 

제3장 대한민국의 그린벨트 · 69

 

제1절 대한민국 그린벨트의 전개과정 70

01 그린벨트 제도의 도입과 전개 70

02 1998년의 그린벨트 실태 81

제2절 그린벨트 정책의 변화과정 87

01 그린벨트 정책 변화 개괄 87

02 그린벨트 정책의 변화단계 91

제3절 그린벨트 정책변화의 내용 95

01 전면해제와 부분조정의 내용 96

02 그린벨트 해제의 문제점 대응 99

 

제4장 수도권의 그린벨트 · 103

 

제1절 수도권 그린벨트의 전개과정 104

01 수도권 그린벨트의 지정 104

02 수도권 그린벨트의 특성 119

제2절 수도권 교외화와 그린벨트와의 관계 121

01 수도권의 교외화 현상 121

02 수도권 교외화의 배경 124

03 수도권 교외화와 그린벨트와의 관계 124

제3절 수도권 그린벨트 해제 전후의 공간변화 128

 

제5장 그린벨트 해제와 환경평가 · 133

 

제1절 그린벨트 해제과정 134

01 1997년의 대통령 선거공약 134

02 「그린벨트 회담」과 헌법재판소의 판결 136

제2절 환경평가와 「그린벨트 선언」 139

01 그린벨트 환경평가 140

02 개발제한구역제도 개선안 평가연구 149

03 「그린벨트 선언(Greenbelt Charter)」 150

04 그린벨트제도 개선에 관한 구체적 내용 156

제3절 전면해제와 부분조정 160

01 7개 중소도시권의 전면해제 160

02 7개 대도시권의 부분조정 164

 

제6장 환경평가 1·2 등급지역 · 167

 

제1절 광역도시계획 168

01 2020년 광역도시계획 수립지침 169

02 대규모 취락 등 우선 해제지침에 의한 조정 170

03 광역도시계획의 수립 171

04 광역도시권 지정 172

05 광역도시계획과 해제조정지역 175

제2절 그린벨트 조정가능지역 178

01 그린벨트 조정가능지역의 설정 원칙 179

02 조정가능지역의 설정 내용 180

03 환경평가의 검증 183

04 시 · 군별 조정총량 설정 185

05 조정가능지역 설정과정 186

제3절 해제 조정과 환경평가 1·2등급지역의 지정 189

01 그린벨트 해제 조정과 환경평가 189

02 환경평가의 검증과 환경평가 1 · 2등급 지역 190

03 그린벨트 해제와 관리 원칙 194

04 해제가능지역의 기준과 변화 195

제4절 환경평가 1·2등급지역의 운용 사례와 원칙 197

01 그린벨트 제도개선방안 197

02 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 199

03 2020년 수도권 광역도시계획 201

04 관리계획 수립 시 입지예정시설에 대한 중요운영기준 202

05 환경평가 1 · 2등급지역의 보전관리 원칙 203

 

제7장 그린벨트 관련 논리 · 209

 

제1절 그린벨트 관련주체들의 입장 211

01 개발제한구역제도 개선협의회 212

02 그린벨트 살리기 국민행동 217

03 환경부 222

04 그린벨트 구역주민 225

제2절 보전론과 해제론, 그리고 조정론 226

01 보전론 227

02 해제론 229

03 조정론 229

 

제8장 친환경적인 도시 관리 · 237

 

제1절 환경과 도시 관리의 관계 변화 241

01 전문가가 만든 도시 241

02 환경문제의 대두와 환경개선운동 248

제2절 환경개선을 위한 전 지구적 움직임 263

01 ‘지속가능한 도시’ 개념의 전개 263

02 유엔과 국제기구의 환경 활동 265

03 제2차 세계도시 정상회의 270

제3절 대한민국의 도시 관리와 환경개선 노력 275

01 환경개선을 위한 도시정책 275

02 그린벨트 운영과 관리 278

03 도시개선운동의 전개 285

제4절 환경과 함께 하는 도시 관리 293

 

· 참고문헌 297

· 색인 309