재난과 비상사태를 대비하는 국가와 사회 기능은 두말할 나위 없이 한 치의 허점도, 한 순간의 방심도 허용될 수 없는 공공재이다. 하지만 갈수록 심화돼 가는 미래의 불확실성 속에서 국가와 사회의 안전을 보장하는 것이 말처럼 간단치가 않을 것이다. 그 이유는 복잡하게 얽히고설켜 있는 국가와 사회의 구조와 기능 자체에 수많은 위험요인과 취약성이 혼재되어 있고, 국제화·세계화에 따라 언제든 유입될 수 있는 외부의 위험요인 또한 예측의 불확실성을 더한다는데 있다. 여기에다 천재天災와 인재人災라는 인위적 경계를 무색케 하는 기상이변도 더 이상 이변이 아닌 일상이 됐다는 점, 원전사고로 이어진 3.11 일본 대지진에서 보듯이 자연재해의 영향이 어디까지 미칠지를 가늠하기조차 어렵다는 점, 그리고 안전관리체계와 문화의 후진성도 이 같은 사실을 뒷받침한다. 그렇다면, 이렇듯 쉽지 않은 재난관리 환경에서 국가와 사회의 안전을 지키는 올바른 방법은 무엇일까? 우선 모든 재난위험을 대상으로 민·관·군의 역량을 결집할 수 있는 포괄적인 기본구조를 만들고, 국가 역량을 함께 육성·운용하기 위한 개념, 원칙 및 방법론을 총체적으로 체계화한 공통시스템을 구축한 다음, ‘재난시나리오 플래닝’과 대비활동으로 필수 역량을 키우는 것이다. 본 번역서의 원문原文인 국가사고관리시스템NIMS: FEMA Publication P-501/Catalog Number 08336-1은 발생할 수 있는 모든 사고나 재난 상황에서 모든 관계기관이 협업하여 대처할 수 있도록 대비·대응활동 분야별 구성요소와 이들의 상호관계를 시스템의 형식으로 집대성한 것이다. 이 시스템은 모든 유형의 위험요인과 위협에 대해 민·관·군이 같은 방식으로 대비하고, 비상시에 협력적으로 대응하는데 필요한 기본 교리敎理, 직무 분야별 개념과 원칙, 용어·절차 및 방법론을 하나의 시스템으로 종합한 것으로 『국가적 재난대비체계』의 본보기가 된다. 따라서 이 시스템을 면밀히 살펴보면, 범국가적인 재난대비활동의 기본구조framework와 구성요소 및 이들의 상호관계를 한눈에 파악할 수 있고, 더 나아가 대비를 중심으로 예방, 보호, 경감, 대응 및 복구 등의 재난관리활동 전체를 하나로 보는 전일적全一的 안목을 키울 수 있다. 위험의 관점에서 현대사회를 분석한 독일의 사회학자 울리히 백은 한국은 근대화가 극단적으로 실험된 나라의 하나로서 아주 특별한 위험사회라고 말한 바 있다. 그는 우리나라가 전통사회에서 근대화, 정보화 및 세계화를 급속히 이룬 만큼 우리 사회에 내재된 위험이 매우 복합적이어서 그러한 갖가지 위험이 사고로 이어질 때는 연쇄반응으로 인한 영향의 범위와 피해가 상상을 초월할 것이라는 메시지를 던지고 있다. 사실상 우리나라는 도시의 인구밀도가 높고 기반시설이 조밀한데다 사회경제적 제반 기능의 전력 및 정보통신 인프라 의존성이 큰 만큼 구조적으로 매우 취약하다고 할 수 있다. 게다가 기후변화의 영향이 중첩돼 잠재된 각종 위험이 국가비상사태로 발전할 개연성도 높아지고 있다. 따라서 정부와 지방자치단체는 지금까지와 같이 유형별 사고나 재난에 대한 대책 마련에 치중하기보다는 예측의 불확실성과 관리체계의 불완전성을 인정하고 ‘포괄적 대처 역량’을 키울 수 있는 통합적 재난대비 구조와 시스템부터 갖추는 것이 더 시급하다는 사실을 깨달아야 한다. NIMS는 일반성과 보편성이 있기에 자유민주주의 정치질서와 시장경제 및 지방분권을 기본이념으로 하는 나라가 ‘포괄적 대처 역량’을 키우기 위해 반드시 갖추어야 할 『전일적全一的 재난대비시스템』으로 부족함이 없다. NIMS를 도입해 적용하면 국가적으로도, 지역적으로도 많은 이점利點이 있다. 예를 들면, 재난관리 하부구조가 튼튼해지고 수직적 통제와 수평적 협력 및 조정기능이 활성화돼 국가적·지역적 재난 대응의 성공률을 높일 수 있다. 또한 모든 위험요인/위협을 대상으로 상황적합성과 상호운용성을 갖춘 시스템적 재난관리로 예측의 불확실성을 줄이고 구조적 한계를 보완해갈 수 있다. 나아가 위험 경감 및 대비 역량 육성에 균형을 둔 합리적인 포트폴리오 구성으로 고효율·저비용 재난관리를 이룰 수 있으며, 재난관리 거버넌스의 활성화로 사회안전을 넘어 총력안보의 기반을 다질 수 있는 점 등을 들 수 있다. 이번에 발간한 NIMS 번역서는 허리케인 카트리나 대처과정에서 얻은 국가적인 교훈과 새로이 정립된 국가대응기본구조NRF와 국가대비지침NPG 등이 반영된 NIMS의 개정판(2008.12)을 번역한 것이다. 번역은 국내외에서의 연구와 현장경험을 통해 쌓은 지식을 바탕으로 원문原文의 의미가 있는 그대로 전달될 수 있도록 퇴고의 퇴고를 거듭한 끝에 이루어진 것이다. 앞으로 이 번역서가 소방, 방재, 사회안전, 통합방위 및 전시戰時비상대비 분야의 종사자와 연구자에게는 재난대비활동에 대한 전일적全一的 안목을, 그리고 모든 학문분야의 관계자들에게는 이 분야에 대한 관심과 참여를 높이는 계기가 될 수 있기를 기대해본다. -'서문' 중에서