왜 인사행정인가?

인사가 만사다. 모든 일의 성공 여부는 인사에 달려 있다. 정부의 인사에서도 이는 그대로 적용된다. 공직 인사의 성공은 국정 성과에 기여하지만, 인사의 실패는 국정 혼란과 정부 불신으로 연결되기 때문이다. 이런 점에서 인사는 혼돈이론(chaos theory)에서 말하는 초기 조건에 해당한다. 혼돈이론의 기본 전제는 아무리 복잡한 현상일지라도 지극히 간단한 사건에서 출발한다는 것이다. 한두 번의 인사 실패는 심각한 영향을 주지 않지만, 그것이 누적되면 나비 효과(butterfly effect)를 일으켜 국정의 태풍으로 나타난다는 것이다. 즉, 장관 후보자의 낙마, 7급 공무원 시험문제 도난 사건, 특별채용의 부정 청탁 의혹 등이 누적되면 공직자들이 흔들리고, 이를 바라보는 국민들은 정부를 불신하게 된다.

이처럼 중요한 인사의 성공 여부는 인사행정에 달려 있다. 인사행정은 크게 보면 인사 관련 제도의 설계와 운영을 포함한다. 제도의 설계는 인사 운영이 따라야 할 규칙을 제정하는 것이고, 제도의 운영은 그 규칙에 따라 인사를 실시하는 것이다. 실적제(merit system)를 예로 들면, 제도의 설계는 능력과 자격에 따른 임용 규칙을 제정하는 것이고, 제도의 운영은 실적제에 근거해 시험과 면접을 실시하고 유능한 인재를 선발하는 행위다. 인사제도의 설계와 운영은 서로 불가분의 관계를 가지면서 인사행정의 성공 여부를 좌우한다. 엽관제는 정파성을 중시하는 제도의 설계 때문에 비효율과 부패를 초래했고, 실적제는 제도의 설계가 아닌 운영의 잘못 때문에 비판을 받는다. 따라서 인사의 성공은 인사행정에 달려 있고, 인사행정의 성공은 제도설계와 운영에 달려 있다고 할 수 있다.

과거의 인사 실패는 인사제도의 설계에서 비롯된 측면이 강했다. 조선시대의 당쟁은 이조전랑(吏曹銓郞)의 임명을 둘러싸고 시작됐으며, 무려 300년간 국정을 혼란에 빠뜨렸다. 이조전랑에게 삼사 추천권과 후임자 추천권을 주면서 그 자리를 놓고 동인과 서인이 사투를 벌였던 것이다. 이조판서의 과도한 인사권을 견제하기 위해 도입된 인사제도(이조전랑의 추천권)가 국정의 혼란을 넘어 국가 전체를 패망의 길로 이끌었던 것이다. 오늘날에는 제도의 설계보다는 운영의 잘못에서 여러 가지 문제가 초래된다. 정무직 채용의 코드 인사 논란은 정무직 공무원제도의 설계보다는 제도의 운영에서 정실적 요소를 과도하게 반영한 것이고, 2016년 7급 공무원 시험성적 조작 사건도 제도 관리의 문제다. 그리고 외교부 계약직 공무원 특혜 채용 사건도 계약직 공무원제도의 운영에서 부정 청탁 의혹이 생긴 것이다. 과거 인사제도의 설계 실패가 국정 혼란과 국가의 존립에 영향을 미쳤듯이, 오늘날 제도 운영의 실패는 국정의 성과와 정부 신뢰를 떨어뜨릴 수 있다.





왜 행정 논리와 정치 논리인가?

행정 논리와 정치 논리는 이 책의 제목이자 인사행정을 바라보는 저자들의 기본 시각이다. 행정 논리는 인사행정에서 정파적 중립성, 효율성, 전문성, 경제적 합리성을 중시한다. 능력과 자격에 의한 채용(실적제), 능력과 성과 중심의 승진, 그리고 성과연봉제 등은 행정 논리에 기초한 인사제도다. 정치 논리는 인사행정에서 국민의 선호·지지, 시민 참여, 대응성, 형평성 등을 중시한다. 정무직 공무원제도, 개방형 직위제, 균형인사제도 등은 정치 논리에 따른 인사제도라고 할 수 있다. 기본적으로 행정 논리는 정치적 고려를 줄이고 행정의 전문성과 효율성을, 정치 논리는 국민의 기대와 지지를 중시하는 것이다. 인사행정의 특성상 능력과 자격에 의한 인사를 통해 행정의 전문성과 효율성을 제고해야 하지만, 국민에 대한 책임과 대응성 그리고 형평성도 고려해야 한다. 경력직 신규채용에서 능력과 자격을 강조하는 행정 논리에 따르면서도 장애와 지역을 고려하는 정치 논리를 가미할 필요가 있고, 특수경력직 채용에서 코드와 정치성을 중시하면서도 역량평가나 공정한 절차와 같은 행정 논리를 가미해야 한다. 이렇게 행정 논리와 정치 논리는 인사행정을 떠받치고 있는 핵심 논리이지만 때때로 충돌된다. 정치 논리는 정치적 책임과 대응성을 중시하지만, 지나칠 경우 포퓰리즘(populism), 부정부패, 비효율성을 초래할 수 있다. 또한 정치 논리는 사회적 약자의 보호와 형평성을 중시하지만, 과도한 보호는 다른 집단에 대한 역차별을 초래하고 인사의 불공정을 심화시킬 수 있다. 그에 반해 행정 논리는 정파적 중립성과 공정성에 초점을 두지만 지나칠 경우 정치적 책임성과 형평성에 대응하기 어렵다. 또한 행정 논리는 전문성과 효율성을 강조하지만 과도할 경우 사회적 약자에 대한 배려와 지역적 형평성을 간과할 수 있다. 즉, 실적과 능력 중심의 채용제도는 지역, 장애인, 여성 등 사회적 약자의 이익을 간과할 수 있다. 따라서 인사행정은 정치 논리를 완전히 배제해서도 안 되고, 행정 논리에 매몰돼서도 안 된다.

두 논리가 서로 조화되고 보완될 때는 문제가 없지만, 어느 하나가 과도할 경우 공익가치를 떨어뜨리고 정책 실패를 초래할 수 있다. 그에 따라 인사제도의 개선 대안의 모색에서도 행정 논리와 정치 논리의 적절한 균형을 유지해야 한다. 신분보장제의 경우 행정의 전문성과 안정성을 중시하는 행정 논리에 따른다면 공무원의 신분은 보장 또는 강화해야 하지만, 국민의 요구와 기대를 중시하는 정치 논리에 따른다면 신분 보장을 폐지 또는 약화시켜야 한다. 또한 공무원 보수제의 경우 국민의 기대와 지지를 고려하면 호봉제를 폐지하고 직무급제로 개편해야 하지만, 행정의 안정성과 공무원의 동기 부여를 고려하면 호봉에 근거한 연공급제를 유지해야 한다. 공무원연금제도 역시 국민의 눈높이를 중시하면 적자 폭의 감소를 위해 국민연금과의 통합이 바른 방향으로 보이지만, 공무원의 특수성과 직업공무원제를 고려하면 ‘더 내고 덜 받는’ 구조를 유지해야 할 것이다. 이처럼 인사행정제도의 효과를 극대화하기 위해서는 행정 논리와 정치 논리의 적절한 균형이 필요하다.





책의 구성과 특징

이 책은 전체 12장으로 구성돼 있다. 제1장 인사행정이란 무엇인가에서는 인사행정의 개념, 특징, 그리고 인사행정의 정치 논리와 행정 논리에 대해 서술하고 있다. 제2장부터 제4장까지는 인사행정의 기본 틀에 해당하는 인사행정의 원리, 공직분류제, 인사행정기관 등을 다루고 있다. 즉, 제2장은 인사행정의 4대 기본 원리인 엽관주의, 실적주의, 직업공무원주의, 대표관료주의를 다루고, 제3장은 공직분류제도인 계급제와 직위분류제를 서술하며, 제4장은 인사행정기관에 대한 내용이다. 제5장부터 제11장까지는 공무원의 충원과 능력 발전 그리고 공무원 처우(보수와 연금) 등을 논의한다. 즉, 제5장은 인적자원의 확보, 제6장은 인적자원의 개발, 제7장은 공직윤리와 부패관리, 제8장은 공무원의 권리 보호와 제한, 제9장은 공무원 성과관리, 제10장은 공무원 보수, 제11장은 공무원연금이다. 마지막으로 제12장은 인사행정 개혁으로서 인사행정의 과정에서 환류를 실시하고, 그에 따라 더 나은 인사행정을 위한 개혁과 혁신을 다룬다.

이 책의 특징은 다음 세 가지로 정리할 수 있다.

첫째, 인사행정을 행정 논리와 정치 논리의 관점에서 조망하고 있다. 기본적으로 행정 논리는 선이고 정치 논리는 악이라는 이분법을 취하지 않고 양자의 조화 필요성을 강조한다. 이를 위해 제1장에서 행정 논리와 정치 논리의 내용, 기원, 지향 가치, 조화 가능성을 기술했다. 이러한 구상을 바탕으로 제2장부터 제12장에까지 행정 논리와 정치 논리의 조화 관점에서 진단하고 분석하며 개선 대안을 제시했다. 그리고 두 가지 논리의 비중은 인사제도에 따라 달라진다는 점을 강조했다. 예컨대, 경력직 공무원의 임용에서는 행정 논리의 비중을 높여야 하고, 특수경력직(정무직 포함) 채용에서는 정치 논리의 비중을 높여야 한다.

둘째, 우리나라 인사행정제도의 설계와 운영에 초점을 두었다. 이론과 외국의 사례를 단순히 소개하는 방식에서 과감히 탈피해 우리나라 인사행정제도의 분석과 개선 대안의 제시에 역점을 뒀다. 선진국의 이론과 사례가 필요한 경우에도 한국의 제도 분석과 개선 대안을 위한 근거 자료로 활용했다. 또한 한국의 인사행정 관련 제도에 대한 단순한 기술이 아니라 그 속에 내재된 문제점과 쟁점 과제를 깊이 있게 분석하고 그에 대한 개선 대안을 제시했다. 특히 인사행정 제도의 복잡한 내용과 개선 대안에 대해서는 그림과 표를 활용해 쉽게 이해할 수 있도록 했다.

셋째, 인사행정 이슈에 대한 진단과 대안 구상 능력을 높이는 데 중점을 뒀다. 모든 장은 3개의 절로 구성하면서 제1절은 개념과 이론, 제2절은 현황과 문제점, 제3절은 개선 대안 및 방향으로 구성했다. 각 장의 주제에 관련된 언론 사설이나 칼럼을 글상자로 삽입해 그에 대한 논평을 제시함으로써 현안과 쟁점 사항에 대한 재검토 기회를 제공했다. 아울러 각 장을 정리하면서 말미에 토론 과제를 제시해 학습한 내용의 적용과 처방 능력을 높이고자 했다.





집필 배경과 감사 인사

이 책은 우연한 기회에 시작됐다. 하혜수 교수와 이시철 교수는 경북대학교 행정학부에서 오랫동안 인사행정론 강의를 분담해 오면서 최적의 교재가 없다는 사실을 공유했다. 교재 작성의 필요성을 절감했지만 인사행정 전공자가 아니라는 자각을 하고 있었다. 그래도 용기를 낼 수 있었던 것은 이 교수가 행정고시에 합격한 후 15년 이상을 공직 현장에 있었고, 하 교수도 공무원들과 지속적인 유대 관계를 맺어온 가운데 특히 2015년부터 2년 동안 한국지방행정연구원장을 역임하면서 정부 인사를 간접 체험할 수 있었던 까닭이다. 그럼에도 불구하고 두 사람은 인사행정 전공자와 함께 책을 쓰자는 데 합의했고, 적임자를 물색하고 삼고초려한 결과 전남대 류근필 교수와 제주대 김주경 교수의 동참을 받아냈다. 류 교수는 인사행정에 관한 논문으로 박사학위를 받고 POSCO 인재창조원에 근무한 경험이 있으며, 김 교수 역시 인력정책을 전공하고 공직윤리·청렴관리 등에 관심을 두는 가운데 각종 시험 출제 및 위원회 활동을 적극적으로 해오고 있다.

코로나19 국면에서 우리 네 사람은 수시로 온·오프라인의 집단토론을 통해 책의 구성과 방향 그리고 세부 내용을 함께 결정했다. 첫 번째 대면 회의를 통해 인사행정론의 전체적인 방향과 목차를 논의했다. 그러한 논의를 바탕으로 목차를 수정해 12개 장으로 구성하기로 합의했다. 여러 번의 비대면 회의에서 각 장을 3개 절로 구성하고, 행정 논리와 정치 논리의 조화라는 관점에서 집필하되, 제3절에 행정 논리와 정치 논리 관점의 개선 대안을 배치하기로 합의했다. 그러한 과정을 거쳐 각자 맡은 장을 집필하면서 전반적 수정을 전담할 책임자로 하 교수를 지정했다. 책임 수정자는 1단계로 집필자가 작성한 초안을 검토해 수정 의견을 전달하고, 2단계로 수정된 원고에 대해 용어의 통일과 논리 체계의 일관성을 유지하는 데 주력했다. 그리고 3단계로 재수정된 원고를 각 장 집필자에게 보내 확인받는 절차를 거쳤다. 뒤이어 책의 제목과 표지 디자인 그리고 머리말에 대해서도 의견을 교환했다. 이러한 노력에도 불구하고 여러 가지 미흡한 점에 대해서는 저자들의 공동 책임임을 밝혀 둔다. 독자 여러분의 질책을 기꺼이 받을 것이다.

이 책의 출간으로 윤성사 정재훈 대표에게 10년 전 드린 약속을 지키게 됐다. 오랜 시간 내색하지 않고 기다려 준 정 대표에게 감사드리고, 글의 윤기와 전달력을 높여준 편집진에 특별히 감사를 표한다. 책의 제목과 표지의 결정에서 소중한 의견을 제시해 준 경북대, 전남대, 제주대 학생들에게 이 자리를 빌려 감사한 마음을 전한다.

2022년 5월

저자 일동